ERR-i portaalis ilmunud artiklis "Allar Jõks ja Piibe Lehtsaar: kas riigikogu tõstab tarbijate maksukoormust?" kritiseeriti konkurentsiseaduse muutmise seaduseelnõu nr 442 (ehk lühidalt järelevalvetasude eelnõu). Autorid seadsid kahtluse alla, kuivõrd on põhjendatud, et eelnõuga kehtestatakse eriseadustega reguleeritud ettevõtjatele (elektrivõrgu-, gaasivõrgu-, vee-, kaugkütte- ja postiettevõtted, sadamad ja lennujaam) järelevalvetasud, mille arvelt hakatakse rahastama konkurentsiametit.

Mõistagi tekitab selline järelevalvetasu kehtestamine ettevõtjate pahameelt, aga lõppeks on see poliitilise valiku küsimus. Küll tekitavad juriidilisi küsitavusi eelnõus sätestatud järelevalvetasude määramise alus ja seletuskirjas esitatud lubamatud üldistused.

Kliimaneutraalsus kui eesmärk

Esiteks tundub võlts seletuskirjas ja eelnõu kooskõlastustabelis kokku vähemalt kuuel korral esitatud loosung, mille kohaselt tagatakse eelnõuga "kliimaneutraalsuse eesmärgi saavutamine tarbijale vähemkoormaval moel".

Kliimaneutraalsus on muidugi populaarne teema: kes ei tahaks tunda, et tema annab ka oma panuse paremasse tulevikku. Aga seos konkurentsiameti mõne puuduva töökoha loomise ja kliimaeesmärkide saavutamise vahel on ikka päris hägune.

Sama hästi võiks kliimaeesmärgiks nimetada selle artikli kirjutamist: kutsudes seadusandjat üles oma tööd paremini tegema, saame vähendada tulevikus aeganõudvaid vaidlusi ja suunata ressursse suuremat lisandväärtust loovatesse tegevustesse, et panustada turgude jätkusuutlikusse arengusse. Siinkohal meenub paratamatult vana kõnekäänd: "suuga teeb suure linna…".

Liiatigi ei ole kliimaneutraalsuse saavutamine ega muud seletuskirjas nimetatud üllad eesmärgid (tõhustada järelevalvet, efektiivsemalt hindu reguleerida, võimaldada tarbijatel saada põhjendatud hinnaga kvaliteetset teenust) kooskõlas justiitsministeeriumi enda välja töötatud "Mõjude hindamise metoodikaga". Selle kohaselt peaks eesmärgipüstitus olema seotud tuvastatud probleemiga, võimaluse korral esitatud mõõdetavalt.

Seletuskirjas esitatud üldsõnaliste eesmärkide täitmist ei ole kuidagi võimalik mõõta. Kuidas on võimalik hinnata, kas järelevalvetasude kehtestamine on aidanud kaasa kliimaneutraalsuse saavutamisele? Ei olegi.

Lubamatu sildistamine

Teiseks on täiesti lubamatu seletuskirjas kasutatud terminoloogia, mille kohaselt on kõiki järelevalvetasude subjekte nimetatud monopoolseteks ettevõtjateks. See on ebapädev sildistamine ja süvendab ebatäpsete käsitluste kivistumist.

Nimelt peaksid nii konkurentsiamet kui ka justiitsministeerium hästi teadma, et iga ettevõtja turupositsiooni tuleb hinnata konkreetses kontekstis ning määratledes esmalt asjakohase kaubaturu.

Toon lihtsustatud näite. Kas Eesti Energia on turgu valitsev ettevõtja? Pikemalt mõtlemata on esimene vastus tavaliselt "jah". Aga õigem vastus oleks küsimus: "millisest turust me räägime?", sest ilmselt nõustub enamik lugejaid, et näiteks ülemaailmsel energiaturul on Eesti Energia väheoluline tegija.

Selleks, et anda adekvaatne hinnang Eesti Energia turupositsioonile, tuleb esmalt paika panna raamid, mille kontekstis tema tegevust hinnata ehk konkurentsiõiguse terminoloogias. Tuleb määratleda kaubaturg: millised on konkureerivad tooted, millisest turu tasandist (tootmine, hulgi- või jaemüük) me räägime, millist geograafilist piirkonda on kohane arvesse võtta.

Alles siis, kui kaubaturg on juhtumipõhiselt määratletud, on võimalik anda hinnang, kas vaadeldav ettevõtja on turgu valitsev või suisa monopol.

Seletuskirjas on aga kõiki reguleeritud ettevõtjaid nimetatud monopolideks viitega konkurentsiseaduses kasutatud loomuliku monopoli mõistele. Kuid ka loomuliku monopoli esinemist konkurentsiseaduse tähenduses tuleb hinnata konkreetse kaubaturu kontekstis.

Järelevalvetasude eelnõu puudutab näiteks sadamaid, mida on loetud eelnõu kohaselt monopoliks. Samas võib esineda olukordi (eelkõige näiteks kaubasadamate puhul), kus sarnases piirkonnas asuvad sadamad omavahel konkureerivad ning sel juhul ei saa selliste sadamate puhul olla tegu olemuselt monopoolse turuga.

Eriti ilmekalt joonistub see välja aga postiteenuste puhul. Eelnõu kooskõlastustabelis on selgitatud, et kuivõrd universaalse postiteenuse tegevusluba väljastatakse ainult ühele ettevõtjale, siis on Eesti Posti näol tegu olulist vahendit omava monopoolse ettevõtjaga.

Postivõrk on aga suuremates linnades dubleeritud, seega ei saa kuidagi järeldada, et Eesti Post on loomulik monopol. Liiatigi ei moodusta võrk iseenesest turgu, sest turu moodustavad tooted ja teenused. Universaalse postiteenuse koosseisus olevad kirja- ja pakiteenused konkureerivad vähemalt osaliselt vabaturuteenustega.

Nii näiteks ei oska ilmselt enamik pakiteenuse kasutajaid eristada, millal on tegu universaalse postiteenuse koosseisu kuuluva pakiteenusega ja millal vabaturul osutatava pakiteenusega. See aga tõestab ilmekalt, et universaalse postiteenuse osutajat ei ole mingil juhul kohane automaatselt monopoolseks ettevõtjaks sildistada. Ta võib olla monopoolses seisus teatud kaubaturgudel, aga kindlasti mitte kõigil universaalse postiteenuse koosseisu kuuluvatel turgudel.

Seepärast valmistab nördimust eelnõu ettevalmistajate kõiki eriseadustega reguleeritud ettevõtjaid monopolideks sildistav suhtumine. Kuigi seletuskiri ei ole olemuselt õigusakt, on seletuskiri olulise tähtsusega seaduste tõlgendamisel igapäevaelus. Ebatäpsused seletuskirjas on lubamatud, sest need tekitavad probleeme ja vaidlusi ka seaduste hilisemal tõlgendamisel.

Vaidlused hüüavad tulles

Ebatäpsusi ja vaieldavusi on eelnõus ja seletuskirjas veelgi (nt seonduvalt tasu arvestamise alustega), kuid nende käsitlemine siin läheks ilmselt igavalt detailseks. Ebatäpsuste tõttu on aga vaidlused tulevikus kerged tekkima.

Nagu nähtub eelnõu kooskõlastustabelist, on mitmetele probleemkohtadele tähelepanu juhtinud ka turuosalised, kuid paraku on suurem osa turuosaliste tähelepanekuid ilma pikema süvenemiseta arvesse võtmata jäetud. Eelnõu on seletuskirja kohaselt kiireloomuline, kuid kas tõesti on nii kiire, et korrektsus ja selgus peab kannatama?

Jääb vaid loota, et riigikogu kasutab veel vähemalt eelnõu teise lugemise käigus võimalust päästa, mis päästa annab, ja võtab kuulda ettevõtjatelt saadud tagasisidet.

Katri Paas-Mohando on advokaadibüroo TGS Baltic energia ja taristu töögrupi juht ning nõustab oma töös mitmeid eriseadustega reguleeritud ettevõtteid.