Võtan julguse kokku ja südame rindu, et kirjutada ühel avalikkuse jaoks ebapopulaarsel teemal, nimelt kohtunike palgast ja selle muutmisest.

Kohtunike palk on osa kohtuniku sõltumatuse põhiseaduslikust tagatisest. Lõppastmes kaitstakse selle kaudu õigusriiki ja demokraatiat. Praegusel juhul on teema keskmes see, millistel tingimustel võib seadusandja varem kehtestatud objektiivsest palgareeglist kõrvale kalduda.

Teema on aktuaalne kahel põhjusel. Esiteks nähtub 2027. aasta riigieelarve seaduse seletuskirjast kavatsus jätkata pärast 31. märtsi 2028 kohtunike ja osa kõrgemate riigiteenijate palgaindeksi kasvu piirava meetmega. Teiseks otsustas riigikohus 29. septembril 2026 võtta menetlusse kohtunike palgavaidluse.

Kohtuvõimu aastane eelarve on ligikaudu 60–70 miljonit eurot, samal ajal kui 2027. aastaks prognoositud valitsussektori nominaalne eelarvepuudujääk on ligikaudu 1,8–1,9 miljardit eurot (vt 2027. aasta riigieelarve). Kohtuvõimu kogukulud moodustavad puudujäägist vaid mõne protsendi ning palgaindeksi kasvu piiramisest saadav sääst on sellest omakorda marginaalne osa.

Kas 2024. aastal ajutisena kehtestatud kohtunike palgaindeksi vähendamise pikendamine vastab kohtunike sõltumatuse tagatisest tulenevatele objektiivsuse, prognoositavuse, stabiilsuse, üldisuse, proportsionaalsuse ja ajutisuse nõuetele?

Kohtunike palgasüsteemi kujunemine

Kohtunike palgasüsteem on viimase veerandsajandi jooksul liikunud igakordsest poliitilise otsustamise mudelist objektiivsema arvutusreegli poole. 29. juulil 2002 jõustunud kohtute seaduse järgi määrati kohtuniku palk riigiteenistujate palgaastmestiku kõrgeima astme palgamäära ja seaduses sätestatud koefitsiendi korrutisena. Kuna palgaastmestik määrati igal aastal riigieelarvega, sõltus kohtunike palk vahetult iga-aastastest eelarve- ja poliitilistest otsustest.

Seejärel seoti kohtunike ametipalk Eesti keskmise palgaga, mis korrutati kindla koefitsiendiga. Esimese astme kohtuniku koefitsient oli 4, teise astme kohtunikul 4,5 ja riigikohtunikul 5,5. Palka korrigeeriti igal aastal. Selle mudeli oluline väärtus seisnes selles, et kohtuniku palga muutumine ei sõltunud enam igal aastal eraldi tehtavast poliitilisest otsustusest, vaid seaduses ette nähtud üldisest ja kontrollitavast näitajast.

2008. aasta majanduskriisi järel võttis riigikogu 16. detsembril 2009 vastu kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse (KRAPS). Kohtuniku ametipalk seoti kõrgeima palgamäära ja ametikohale vastava koefitsiendiga. Uus süsteem pidurdas varasema mudeliga võrreldes palgakasvu ning kohtunike palk püsis kuni 28. veebruarini 2018 sisuliselt muutumatuna.

Alates 1. märtsist 2018 hakati kõrgeimat palgamäära indekseerima tarbijahinnaindeksi ja sotsiaalmaksu laekumise muutuse alusel. Selline süsteem võimaldab riigi majandusnäitajatest sõltuvalt nii palga suurenemist kui ka vähenemist.

15. märtsil 2024 jõustus KRAPS-i muudatus, millega vähendati ajavahemikuks 1. aprillist 2024 kuni 31. märtsini 2028 indeksist tulenevat palgakasvu poole võrra. Kui tavapärase indeksi järgi oleks ametipalk kasvanud 100 euro võrra, suureneb see erireegli kohaselt 50 euro võrra. Muudatust põhjendati vajadusega hoida pidurdunud majanduskasvu tingimustes kokku riigieelarve vahendeid ning seletuskirjas rõhutati meetme ajutist iseloomu.

Piirangut ei kohaldatud siiski kõigile KRAPS-i kohaldamisalasse kuuluvatele isikutele. Sellest jäid välja muu hulgas president, riigikogu esimees ja aseesimehed, riigikogu liikmed, riigikohtu esimees, õiguskantsler, riigikontrolör ning Eesti Panga nõukogu liikmed. Erandit põhjendati eeskätt sellega, et tegemist on põhiseaduses nimetatud institutsioonide tippjuhtidega. Solidaarsust kõigi ametikandjate vahel ei taotletud.

2027. aasta riigieelarve seaduse eelnõu seletuskirjas on kavandatud kõrgemate riigiteenijate ametipalkadest tulenevate kulude kasvu pidurdamist 50 protsenti ka aastatel 2028–2030. Seletuskirjas on meetme eelarvemõjuna nimetatud 0,21 miljonit eurot aastas.

Rahandusministeeriumi hiljem avaldatud hinnangu järgi annaks vähendatud indekseerimise jätkamine kogu hõlmatud ametikohtade ringis sel perioodil aga kokku 32,3 miljonit eurot säästu. Hinnang hõlmab lisaks kohtunikele ka teisi kõrgemaid riigiteenijaid ja nendega seotud ametikohti.

Ministeeriumi avaldatud andmetest ei selgu, kas 0,21 miljonit eurot kajastab ühe aasta, konkreetse eelarverea või kitsama ametirühma mõju, kuidas see suhestub 32,3 miljoni euro suuruse koondhinnanguga. Samuti ei nähtu, kui suur osa säästust tuleneb kohtunike palgakasvu piiramisest ja kuidas summa ametirühmade ja aastate vahel jaguneb.

Seega on enne kehtiva ajutise meetme lõppemist tekkinud kavatsus selle toimeaega pikendada, kuid meetme täpne rahaline mõju kohtunike palkade osas ei ole avalikult kontrollitav.

Põhiseaduslik lähtekoht

Põhiseaduse § 146 järgi on kohus oma tegevuses sõltumatu ja mõistab õigust kooskõlas põhiseaduse ja seadustega. Põhiseaduse § 147 lõige 4 nõuab kohtuniku õigusliku seisundi ja sõltumatuse tagatiste sätestamist seadusega. Nende sätete koostoimest tuleneb, et kohtuniku palk ei ole tavaline avaliku teenistuse tasustamise teema, vaid üks kohtu sõltumatuse tagatis.

Riigikohus on leidnud, et palk peab aitama tagada kohtuniku sõltumatuse, erapooletuse ja asjatundlikkuse. Palga piisavuse hindamisel tuleb arvesse võtta kohtuniku ametiga kaasnevaid piiranguid, vastutuse määra, teisi sõltumatuse tagatisi ning riigi majanduslikku olukorda.

Seadusandjal on palgasüsteemi kujundamisel ja eelarvepoliitiliste valikute tegemisel teatav otsustusruum. See otsustusruum ei ole siiski piiramatu. Kohtuniku sõltumatuse tagatist mõjutav muudatus peab olema sätestatud seadusega, lähtuma legitiimsest eesmärgist ning olema põhjendatud viisil, mis võimaldab kontrollida nii meetme vajalikkust kui ka selle mõju sõltumatusele (vt riigikohtu 20. juuni 2014. aasta otsus asjas nr 3-4-1-1-14, p 97; 8. mai 2018. aasta otsus asjas nr 5-17-43, p-d 40–42).

Euroopa Liidu õigusest tulenevad nõuded

Euroopa Liidu lepingu (ELL) artikli 19 lõike 1 teise lõigu järgi peavad liikmesriigid tagama tulemusliku õiguskaitse liidu õigusega hõlmatud valdkondades. Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuleneb sellest kohustus tagada nende liikmesriigi kohtute sõltumatus, kes võivad lahendada liidu õiguse kohaldamise või tõlgendamise küsimusi. Sõltumatuse tagatiste hulka kuulub ka kohtunike piisav tasustamine.

Euroopa Kohus rõhutas 25. veebruari 2025. aasta otsuses liidetud kohtuasjades C-146/23 ja C-374/23, et õigusemõistmise eest tasu saamine on lahutamatult seotud kohtuniku sõltumatuse tagatisega. Liikmesriigil on avaliku sektori kulude ja kohtunike töötasu arvutamise meetodi kujundamisel ulatuslik kaalutlusruum, kuid tasustamise üksikasjalikud normid peavad olema sätestatud seadusega ning olema objektiivsed, prognoositavad, stabiilsed ja läbipaistvad (otsuse punktid 50–56).

Kohtuniku töötasu peab riigi sotsiaalmajanduslikku olukorda arvestades olema piisavalt kõrge, et tagada talle majanduslik sõltumatus ning kaitsta teda välise sekkumise, surve ja korruptsiooniohu eest. Piisavuse hindamisel võib võrrelda kohtuniku töötasu nii riigi keskmise palga kui ka teiste õiguselukutsete tasustamisega (punktid 58 ja 62–63).

Kui riik soovib eelarvelistel põhjustel seaduses ette nähtud palgakasvu vähendada, palga külmutada või seda alandada, peab erandlik meede vastama täiendavatele nõuetele. Meede peab olema ette nähtud seadusega ning tuginema objektiivsetele, prognoositavatele ja läbipaistvatele reeglitele. Seda peab õigustama üldine huvi, näiteks vajadus kõrvaldada ülemäärane eelarvepuudujääk (punktid 66–67).

Peale selle ei tohiks eelarveline erand olla suunatud üksnes kohtunikele. Solidaarsuse põhimõttega on paremini kooskõlas meede, mis kuulub avaliku teenistuse tasustamise üldisemasse muutmisse (punktid 69–71).

Meede peab olema vajalik ja proportsionaalne ning ajutine: see ei tohi kesta kauem, kui üldise huvi eesmärgi saavutamiseks vaja (punkt 72). Need kriteeriumid moodustavad raamistiku, mille järgi tuleb hinnata ka Eesti palgaindeksi piirangu võimalikku pikendamist.

Kavandatava pikendamise õiguslikud probleemid

Prognoositavus ja stabiilsus

2024. aasta muudatus kehtestati selgelt piiritletud tähtajaks ning seda põhjendati ajutise eelarvevajadusega. Kohtunikel ei saa olla õigust nõuda, et palgaregulatsiooni tulevikus kunagi ei muudeta. Küll aga loob seaduses sätestatud lõpptähtaeg ootuse, et erandi jätkamiseks esitab seadusandja uue, sisulise ja kontrollitava põhjenduse.

Kui ajutist erandit pikendatakse enne selle lõppemist pelgalt varasema põhjenduse kordamisega, nõrgeneb palgasüsteemi prognoositavus ja stabiilsus. Seda veel olukorras, kus varem ei taotletud solidaarsust kõigi kõrgemate riigivõimukandjate vahel.

Siin avaldub laiem risk: objektiivse indekseerimisreegli eelarveline erand võib muutuda tavaliseks palgapoliitika kujundamise vahendiks. Ajutise meetme korduv pikendamine võib viia olukorrani, kus ajutine erand muutub normiks.

Ajaloolased ja majandusteadlased kirjeldavad nähtust, mida nimetatakse Robert Higgsi hammasratta efektiks (inglise k ratchet effect). Kriisi ajal riigivõimu olulisus suureneb, kulutused või regulatsioonid kasvavad ja muutuvad. Pärast kriisi võib osa meetmetest küll kaduda, kuid süsteem ei pöördu enam tagasi kriisieelsele tasemele.

Ka praegu algselt ajutisena kavandatud meede on pikemas perspektiivis tõenäoliselt mõeldud alalise meetmena. Siia rubriiki kuuluvad ka näiteks korduvad käibemaksu "ajutised" tõstmised. Ka Eiffeli tornile anti kasutusõigus 20 aastaks ning see tuli lammutada 1909. aastaks. Käibemaksu määrad kehtivad ja torn püsib siiani.

Üldisus ja solidaarsus

2024. aasta piirangut kohaldati valikuliselt. Osa kõrgemaid riigiteenijaid jäeti selle alt välja, kohtunikud aga mitte. Erineva kohtlemise põhjendus – põhiseaduses nimetatud institutsiooni tippjuhi staatus – ei kõrvalda küsimust, miks kohtuvõimu sõltumatuse seisukohalt käsitatakse eraldi nt üksnes r esimeest, samuti teisi kõrgeid riigivõimukandjaid, mitte õigust mõistvaid kohtunikke laiemalt.

Solidaarsuse põhjendust nõrgendab ka avaliku teenistuse üldine palgaareng. Rahandusministeeriumi 2025. aasta avaliku teenistuse koondvaate järgi kasvas avaliku teenistuse keskmine palk 5,7 protsenti ning teenistujate arv vähenes 28 456-lt 28 314-le ehk 142 inimese võrra (ligikaudu 0,5 protsenti). Nende kahe näitaja põhjal suurenes arvestuslik nominaalne palgafond ligikaudu 5,2 protsenti (1,057 × 28 314 / 28 456 − 1).

Kahe aasta koondmuutust väljendav hinnang on 9–10 protsenti (rahandusministeeriumi avaliku teenistuse 2024. ja 2025. aasta koondvaated). Need andmed ei tõenda iseenesest, et avalikus sektoris pole kokku hoitud, kuid nõuavad selgitust, miks peab just valitud isikurühm pikaajaliselt kandma erandlikku palgapiirangut.

Meetme proportsionaalsus

Rahandusministeeriumi hinnangu järgi annaks vähendatud indekseerimise jätkamine kogu hõlmatud ametikohtade ringis aastatel 2028–2030 kokku 32,3 miljonit eurot säästu. See ei ole iseenesest tähtsusetu summa. Samal ajal on 2027. a riigieelarve seaduse eelnõu seletuskirjas meetme eelarvemõjuna nimetatud 0,21 miljonit eurot aastas.

Nende summade erinevust ja omavahelist seost ei ole avalikult selgitatud. Avaldatud andmetest ei nähtu kohtunike palkadele langev osa ega arvutuste täpsemad lähtekohad.

Seetõttu ei saa meetme proportsionaalsust hinnata üksnes 32,3 miljoni euro suuruse koondsummakogusumma alusel. Tuleb eraldi selgitada, kas just kohtunike palgareeglist kõrvalekaldumisega saadav sääst on piisavalt oluline ning miks on selle saavutamiseks vajalik jätkata kohtunike sõltumatuse tagatist puudutavat erandit.

Samuti tuleb eristada puudujäägi vähendamist kulukasvu pidurdamisest. Kui eesmärk on üldine eelarvedistsipliin, tuleb näidata meetme seos tervikliku ja solidaarselt jaotatud kokkuhoiupoliitikaga. Üksiku väikese kulurea piiramine ei pruugi ilma sellise seoseta olla piisav põhjendus sõltumatuse tagatist puudutava erandi jätkamiseks.

Palga piisavus ja konkurentsivõime

Palgasüsteemi muudatust ei saa hinnata lahus varasemast arengust. Varasema mudeli alusel oli esimese astme kohtuniku palk neli keskmist palka. Praeguse palgasüsteemi järgi on esimese astme kohtuniku ametipalk ligikaudu 2,68 keskmist palka. See võrdlus ei põhjenda üksinda palga ebapiisavust, kuid näitab, et kohtunike palga suhe keskmisse palka on varasema süsteemiga võrreldes oluliselt vähenenud.

Euroopa Kohtu järgi on asjakohane arvestada ka teiste õiguselukutsete tasustamist. Advokaadibüroo kliendihind ei ole üksühele võrreldav kohtuniku brutotunnipalgaga: kliendihind katab büroo üldkulud, maksud ja abipersonali kulud.

Võrdlus annab siiski ettekujutuse õigusteenuste turu hinnatasemest. Advokatuuri 2024. aasta seisukoha järgi aktsepteeris kohus advokaadi tavapärase õigusabi realistliku turuhindena umbes 150–220 eurot tunnis ilma käibemaksuta (vt advokatuuri ettepanekud 2024. ja 2025. aastal riigi õigusabi osutamiseks eraldatavate vahendite suuruse kohta).

Advokatuur tegi 2024. aastal ettepaneku tõsta riigi õigusabi tasu määr 132 euroni tunnis. Alates 2023. aasta veebruarist kehtestatud tasumäär oli üldjuhul 72 eurot ning haldusmenetluses ja halduskohtumenetluses 78 eurot tunnis. Esimese astme kohtuniku ametipalgalt arvestatud brutotunnitasu on 160 töötunni korral ligikaudu 37,60 eurot.

Neid arve ei saa käsitada otsese palgavõrdlusena. Need osutavad siiski probleemile, millega kohtusüsteem peab pikaajaliselt arvestama. Kas kohtuniku palk võimaldab värvata ja hoida kõrge kvalifikatsiooniga juriste olukorras, kus erasektori tulupotentsiaal on märksa suurem? Sõltumatuse kõrval puudutab see kohtusüsteemi asjatundlikkust ja suutlikkust täita oma põhiseaduslikku ülesannet.

Järeldus

Kohtunike palgaindeksi kasvu piiramisest saadav eelarvesääst ei pruugi olla märkimisväärne. Sellest olulisem on aga põhimõtteline küsimus, kas tähtajalisena kehtestatud erandist kujuneb korduvate pikendamiste kaudu palgasüsteemi püsiv osa. Objektiivse palgareegli väärtus seisneb selles, et kohtuniku tasustamine ei sõltu iga-aastasest poliitilisest otsustusest.

Ajutise meetme pikendamine ei ole iseenesest välistatud. See eeldab aga uut ja kontrollitavat põhjendust. Milline üldine huvi pikendamist nõuab, miks on meede selle eesmärgi saavutamiseks sobiv ja vajalik, kuidas jaotub kokkuhoiukoormus avalikus sektoris ning miks ei piisa vähem koormavatest lahendustest.

Samuti peab seadusandja hindama piirangu kumulatiivset mõju kohtunike palga piisavusele ja kohtusüsteemi konkurentsivõimele. Käärid erasektoriga üksnes suurenevad. Selle negatiivseks tagajärjeks on, et kohtusüsteem ei leia endale motiveeritud ja professionaalseid õigusemõistjaid.

Nii nagu keegi ei soovi, et tema tervisehäda raviks vähemotiveeritud ja ebaprofessionaalne alatasustatud arst, nii ei soovi keegi, et õigusvaidluse lahendaks alatasustatud ja mittemotiveeritud jurist.

Praegu teada olevad asjaolud annavad alust kahelda vähemalt selles, kas kavandatav järjekordne pikendamine on siiski ajutine, samuti selles, kas meetme üldisus ja proportsionaalsus on piisavalt põhjendatud.

Lõpliku õigusliku hinnangu andmine eeldab siiski konkreetse regulatsiooni, selle seletuskirja ja kõigi asjakohaste majandusandmete analüüsi. riigikohtu menetlusse võetud vaidlus võib anda olulise vastuse sellele, millised piirid seab kohtuniku sõltumatuse tagatis seadusandja eelarvepoliitilisele otsustusruumile.