Analüüs: avalikku teavet on keeruline dokumendiregistritest üles leida

Avalikkuses on aastaid käsitletud ametnike kommet dokumente agaralt salastada, ehkki seaduse järgi peaks üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele olema võimalik kõigil ligi pääseda. Värskelt valminud analüüsi kohaselt on dokumendiregistritest keeruline infot üles leida ning kui teavet ei väljastata ligipääsupiirangu korral ka mitte osaliselt, on tegu väärpraktikaga.
"Aastaid on jäänud avalikkuses ühelt poolt kõlama, et avalik teave ei ole piisavalt kättesaadav, teisalt on jällegi juhitud tähelepanu, et kaitset vajav teave võib praegu jääda piisava kaitseta," toob justiits- ja digiministeeriumis valminud avaliku teabe seaduse kitsaskohti ja nende lahendusi analüüsiv dokument välja.
Analüüsi autorid leiavad, et avaliku teabe mõiste ei vaja otseselt muutmist, sest on piisavalt paindlik, kuid muutunud on teabe haldamisega seotud tegevused ja need tuleb üle vaadata.
Kõige enam on analüüsi kohaselt saanud tähelepanu juurdepääsupiirangutega seonduv. "Siit ja sealt leiab etteheiteid piirangute pidevast kasvust," tõdevad autorid ja leiavad, et seetõttu tuleb eristada, kas tegu on normi- või praktiliste probleemidega.
"Kindlasti on suur osa pahameelest seotud eelkõige väärpraktikaga. Juba 2001. aastal tõi AKI oma aastaettekandes välja väärpraktika juhud, nii palju kui neid sel korral oli," sedastab analüüs ja märgib, et juurdepääsupiirangud on eraldi fookusesse võtnud ka riigikontroll, kes tõi riigikogule kokkuvõttena välja, et auditeeritud omavalitsustes ei ole avalik teave alati kättesaadav ning inimesega seotud delikaatsed andmed ei ole omavalitsusasutuses alati piisavalt kaitstud.
Juurdepääsupiirangute erinevad alused on analüüsi kohaselt taganud läbipaistvuse, kuid teatud juhud vajavad läbivaatamist. Teisalt peaksid juurdepääsupiirangud olema selged, arusaadavad ja võimaldama kaitset vajavat teavet teatud olukordades kogu avalikkuse eest kaitsta, kui see on tõesti põhjendatud. See aga ei tähenda, et teavet ei peaks viimasel juhul üldse avaldama – seda saab teha osaliselt.
Autorid toovad välja, et võrreldes 2000. aastal kehtestatud seadust ning tänast kehtivat redaktsiooni, on hilisematel aastatel piirangute sätet korrastatud osalt normitehniliselt, osalt ka täiendatud või täpsustatud tulenevalt erinevate seaduste koosmõjust ja praktilistest vajadustest. Suur osa algses eelnõus kavandatust kattub siiski kehtiva seadusega.
Olukorda, kus teavet ei väljastata piirangu olemasolu korral üldse, ka mitte osaliselt, nimetatakse analüüsis väärpraktikaks, sest piirangud kehtestatakse teabele, mitte dokumendile.
"Näib, et seda nii ei mõisteta. Just selle vastu eksitaksegi suuremalt jaolt ja piirangu olemasolul – kui märge on dokumendil – ei väljastata teavet üldse. Selline praktika on taunitav," leitakse analüüsis.
Vajadusel tuleb iga juhtumit eraldi hinnata
Autorite sõnul võib vaielda, kas normidest peaks tulema välja põhimõte, et alati tuleb piirangu seadmisel kaaluda erinevaid huve, kuid kehtiv seadus lähtub eeldusest, et kui ei ole piirangut, on andmed igaühele kättesaadavad.
Demokraatliku riigikorralduse tagamiseks peab teabevaldaja tagama juurdepääsu tema valduses olevale teabele võimalikult kiiresti ja hõlpsal viisil.
Teabe puhul, mille üksikjuhtumeid ei ole võimalik ette hinnata, tuleb iga konkreetset juhtumit eraldi hinnata.
"Sisuliselt tuleb määratleda piirangute kohaldamine ja igal üksikul juhul langetada piirangu seadmise otsustus, vajadusel konsulteerides tugiosakondadega (andmekaitsespetsialist, jurist, infoturbejuht vms)," sedastab analüüs.
Avaliku teabe seaduse kohaselt peab AK-templi lisama ka teabele, mille avalikuks tulek kahjustaks riigi välissuhtlust. Töörühmas tekkis selle punkti juures arutelu, kellele sellised piirangu alused üldse kohalduksid ning kokkuvõtteks leiti, et normid vajaksid selles osas täpsustamist. Lisaks peaks täiendama ka juhiseid, mis on välissuhtlus ja millised juhud võivad olla teabele kahjustava mõjuga.
Küsimusi tekitab ka eraelu riivet puudutav alus. Analüüsi kohaselt oleks kõige halvem see, kui riive puudumist tõlgendataks liiga avaralt ja seetõttu ei julgeks kodanikud üldse riigivõimu poole pöörduda. Selle vastu aitaks aga see, dokumendiregistris oleks võimalus koostada vastus ilma isikuandmeteta ja umbisikuliselt, nii et üldsusele oleks see dokumendiregistrist kättesaadav, kuid inimese eraelu jääks riivamata.
Töörühmas arutati tasakaalustava võimalusena ajakirjanikele erinormi kehtestamist, kuid tõdeti, et see võib olla problemaatiline, sest selle erisuse kaudu saaks teave lõpuks ikkagi üldsusele avalikuks ja see muudaks erisuse tegemise sisutühjaks. Lisaks on internet muutnud ühiskonda ja loonud igamehe võrguajakirjanduse. Ka Euroopa Kohtu praktika kohaselt pole tähtis, kas teabe avaldaja on kutseline ajakirjanik ning see tekitaks küsimuse, kes on lõpuks teabe saaja.
Piirangu ebaselgus viib põhjendamatute AK-templiteni
Analüüs toob välja, et seaduses on üsna lahtiseks jäetud võimalus tunnistada juhil AK-märget vajavaks veel midagi, kus otsustuspiirid sisuliselt puuduvad. Läbipaistvuse kaalutlustel tekib põhjendatud küsimus, et milline on seadusele vastav praktika ja sisu ning kui lai on asutuse juhi kaalutlusotsustus.
Kitsaskohana märgivad autorid ka sätet, et asutusesiseseks kasutamiseks on põhjendatud juhul asutusesisene teave, mida ei registreerita. Arusaamatuks jääb see, millised juhud on põhjendatud, ning ebaselge on ka, kas need võivad erineda seaduses toodud detailsetest alustest.
"Seaduse algne idee võis olla tagada n-ö töörahu ja võimaldada asutusesiseseid materjale avalikkuse kui üldsusega mitte jagada. Siis ei olnud sellist digitaalset andmehulka ega erinevaid kanaleid," sedastab dokument. "Praktikas on tõusetunud ka küsimused, mis puudutavad näiteks töötajate omavahelist kirjavahetust. Lahendusena tuleks eristada teavet, millel on väärtus asutuse tegevuse vaatest ja millel mitte".
Eraldi märgivad analüüsi autorid, et mida ebaselgem on piirangu alus ja mida ebamäärasemalt seda põhjendatakse, seda väiksem on tõenäosus, et piirang on põhjendatud ja püsib.
Seadus vajab täiendamist ka töömeile, olulisi otsuseid mittesisaldava teabe kui ka ministri ja valitsuse vahelise teabevahetuse puhul, kui viimane on osa veel lõpliku otsuseta tööprotsessist.
Üha enam on kriitikat pälvinud avaliku teabe seaduse lõige, mis annab omavalitsusasutuse või avalik-õigusliku juriidilise isiku juhile õiguse tunnistada AK-teabeks õigusaktide eelnõud, mida pole kooskõlastamisele saadetud ega vastuvõtmiseks esitatud, aga ka dokumendi kavandid, kuni neid pole vastu võetud.
"Eelnõud ise peaks asutuses valminuna olema avalikud, hõlmama läbi avaliku kooskõlastusringi huvigrupid ja seeläbi tagama laiapindse kaasatuse. Töörühmas kritiseeriti nii olukorda, kus eelnõudele kohaldatakse juurdepääsupiirangut, kui
neid esitatakse otsustamiseks Vabariigi Valitsuse istungile kui ka ministeeriumi valitsemisala sees, kus piirangut kohaldatakse eelnõude suhtes, küsides
arvamusi valitsemisala asutustelt," toob analüüs välja.
Dokumendiregistrist on infot keeruline üles leida
Vajadust niisugusel puhul AK-tempel lisada on analüüsi kohaselt selgitatud sellega, et vahel sisaldab eelnõu sisu, mille kohta soovitakse allasutustelt arvamust ja sellel pole lõplikku vormi. Dokumendi autorid leiavad, et siin võiks aluseid selgemaks muuta – lisada piirangute juurde täiendavaid märkmeid või tekste, mis võimaldaksid aru saada, miks on dokumendil juurdepääsupiirang.
Piirangu laiendamise vajadust nähakse analüüsi kohaselt ennekõike kohtumenetlustega seoses, kus poolik menetlus ja õigusnõustamine ei ole kaitstud. Lisaks nähakse teatud piirangute juures vajadust lisada AK-märge pikamaks ajaks kui kümme aastat, näiteks on teiste riikide praktikas maksimumajaks ka 25 või 30 aastat.
Eraldi käsitletakse ka teabeotsingu nüansse. Dokumendiregistri välisvaade ei vasta analüüsi kohaselt kasutaja ootustele ja seal puuduvad mugavad otsinguvõimalused. Info leitavust saaks aga parandada, kui praktikat muuta, näiteks pealkirju lähtuvalt sisust määrata.
Leitakse, et kuni dokumendiregister on menetluskeskkond, mitte infokeskkond, ei saa sellelt oodata uusi ja põhimõttelisi funktsionaalsusi, nagu AI rakendamine. Kõiki tulevikuideid on võimalik kaaluda, aga need eeldavad uue infosüsteemi kasutuselevõttu.
Kokkuvõtteks järeldab analüüs, et kindlasti peaks looma parema õigusselguse, tegema selged eristused ning täiendama teabevaldajate juhiseid.
Samuti peaks täpsustama piiranguid, millest ebaselgeim on "põhjendatud juht", parandama dokumendiregistritest info leitavust, nii et see oleks ka avavaates sisukam, ja vaadata üle normid tänase tehnilise maailma seisukohalt. Kõige enam vajatakse analüüsi kohaselt AK võimalust kohtumenetlustes.
Toimetaja: Karin Koppel