Teatavasti on tulumaks kohalike omavalitsuste (KOV-ide) jaoks kõige tähtsam rahastamisallikas, moodustades üle poole nende sissetulekutest. Vaidlustatud muudatuste tulemusel kasvab edaspidi tulumaksu laekumine neis KOV-ides, kust tööealised lahkuvad ning eakate osakaal on suur. Samas väheneb tulumaksu laekumine (seni kavandatuga võrreldes) seal, kus on suurem tööealiste osakaal ja kõrgem palgatase. Saue vald on prognooside järgi üks 14 omavalitsusest, kelle tulubaasi kasv muudatuste tõttu aeglustub.

Saue vald leidis, et vähem tulukate omavalitsuste probleemide lahendamine kiiresti kasvavate omavalitsuste arvelt on põhimõtteliselt vale. Väär on arvata, et nn kuldse ringi vallad supleksid rahas. Seadusmuudatus ei võta arvesse, et kiire kasvuga kaasnevad vallale ka suured lisakulud. Valla sõnul ei suuda ta rahapuudusel tagada näiteks küllaldasel hulgal lasteaia- ja koolikohti. Tulubaas peaks olema piisav ka pikaajalises vaates, et tasandada majandus- ja arengutsüklite erinevaid faase, tagada püsiv investeerimisvõime ning laenude teenindamise, teenuste kvaliteedi säilitamise ja nende mahtude kasvatamise võimekus.

Saue valla hinnangul on tulumaksu jaotussüsteemi muutmisega rikutud tema põhiseaduse §-st 154 tulenevat enesekorraldusõigust ning finantstagatisi: õigust riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest, finantsstabiilsusele, piisavatele rahalistele vahenditele ja võlakohustuste võtmisele.

Riigil on kohustus vähendada regionaalset ebavõrdsust

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis 30. juunil avaldatud lahendis, et tulumaksuseaduse muudatused on põhiseadusega kooskõlas ning jättis Saue valla taotluse rahuldamata.

Viimase 20 aastaga on väljaspool Harju- ja Tartumaad jäänud lapsi ja tööealisi 26 protsenti vähemaks, kuid samal ajal on üle 65-aastaste arv kasvanud 14 protsenti. Nooremad inimesed ja kõrgemapalgalised töökohad on kogunenud eelkõige Tallinna ja selle ümbruse KOV-idesse. See on põhjustanud suure erinevuse KOV-ide tulubaasis. Tuluerinevused elaniku kohta haldusreformi (2017) järgselt küll vähenesid, kuid on hakanud taas kiiresti kasvama (vt nt Arenguseire lühiraport: Trendid kohalike omavalitsuste tuludes (2024)).

Riigikohus selgitas, et põhiseadus ja Euroopa Kohaliku Omavalitsuse Harta (EKOH) nõuavad, et juhul kui KOV-ide tuluallikad ja kulud jaotuvad ebaühtlaselt, peab riik ülemäärased erinevused tasandama. Muudatustel on kohtu hinnangul legitiimne eesmärk: aidata kaasa, et vähem tulukad KOV-id suudaksid jätkusuutlikult täita oma põhiseaduslikke ülesandeid ning tagada teenuste võrdsem kättesaadavus ja kvaliteet. Ühtlasi sooviti muudatustega vähendada regionaalse mahajäämuse ja valglinnastumise negatiivseid mõjusid. Kohus ei nõustunud Saue valla nägemusega, et seadusmuudatus veeretab regionaalpoliitika kui riikliku ülesande rahastamise õigusvastaselt KOV-ide õlule. Kohtu hinnangul on seadusandjal KOV-ide rahastamissüsteemi (ümber)kujundamisel avar otsustusruum. Tulubaasi jaotussüsteemi muutmise kaudu pole keelatud suunata ka regionaalpoliitikat ja astuda vastu töökohtade koondumisele tõmbekeskustesse ning valglinnastumisele, eriti kui see toimub suuresti vähem tulukate KOV-ide arengu ja maksutulu arvelt. Samuti kaasnevad pendelrändega soovimatud keskkonnamõjud. Valitud lahendust ei saa kohtu arvates pidada ebasobivaks ka seetõttu, et see ei lahenda ühekorraga ära kõiki KOV-ide probleeme. Seadusandja võib kombineerida mitut lahendust ning saavutada eesmärgid nende koosmõjus. Seega on lubatav, et seadusandja ühtlustab tulu- ja kuluerinevusi lisaks tasandusfondile ka tulumaksu jaotuspõhimõtete muutmise kaudu.

Kohus ei pidanud lubamatuks seadusandja valikut  jagada tulumaksu KOV-ide vahel ümber (nn horisontaalne tasandus), selmet suurendada KOV-ide tulumaksuosa ja tasandusfondi mahtu (nn vertikaalne tasandus). Eelnõu väljatöötamisel on adekvaatselt lähtutud riigi rahanduse üldisest olukorrast, sh suurtest kaitsekuludest ning vajadusest järgida valitsussektori eelarvepuudujäägi reegleid. Sellises olukorras tuleb KOV-idel olla riigiga solidaarne. Põhiseadusest ei tulene nõuet eelistada KOV-ide vajadusi riigi omadele. Kohus selgitas, et kuigi üldine hinnatõus hammustab ka KOV-ide tulubaasist täiendava tüki, ei tule lisakulu neile vältimatult hüvitada – juhul, kui see ei mõjuta üksnes või peamiselt KOV-e. Seda siiski eeldusel, et KOV-i rahastus ei muutu PS § 154 lg 1 tähenduses ebapiisavaks.

Pole kahtlust, et Saue vald on finantsiliselt hästi juhitud ning pingutab, et pakkuda oma elanikele teenuseid mitmetes valdkondades Eesti keskmisest oluliselt kõrgemal tasemel (2024. aasta teenustasemetega saab tutvuda siin). Seetõttu võib mõista Saue valla nördimust, et KOV-e vaadatakse "ühendatud anumatena" ning raha jagamisel ei võeta arvesse ühegi KOV-i juhtimiskvaliteeti. Riigikohtu hinnangul on selles küsimuses seadusandjal aga avar otsustusruum. Kohus märkis siiski, et juhul kui ühtlustada KOV-ide rahalisi võimalusi ülemäära, võtaks see nõrgematelt üldse motivatsiooni oma finantsvõimaluste parandamise nimel pingutada ning paneks tulukamatele KOV-idele ülemäärase koorma. Praegusel juhul leidis kohus, et tulumaksumuudatuste kaudu KOV-ide rahaliste võimaluste ühtlustamine on olnud valla enesekorraldusõiguse riivena õiguspärane. Prognoosi kohaselt ületavad Saue valla tulud tema kuluvajadust ka muudatuste järel 1,07 korda.

Finantsstabiilsust ei ole ülemäära riivatud

On ilmne, et vaidlustatud tulumaksumuudatused mõjutavad tulukamate KOV-ide plaane – võimalust viia ellu oma arengukava ja eelarvestrateegiat, kavandada investeeringuid ning luua puhvreid majandustsüklitega toimetulekuks. Samuti mõjutavad muudatused mõningal määral juba varem võetud kohustusi ja tehtud otsuseid. Finantsstabiilsus on oluline väärtus ning kaitseb usaldust riigi ja KOV-i suhetes. Kohus nõustus, et Saue valla finantsstabiilsust on igal juhul riivatud ka juhul, kui sellega ei kaasne rahapuudust. Samas ei paku finantstagatised kaitset selle eest, et KOV-i plaanidesse kunagi ei sekkuta ning mingil hetkel saavutatud rahastamistaset ei vähendata.

Rikkumise tuvastamiseks peab muudatus olema ootamatu ja oluline. Usalduse kaitse ei ulatu nii kaugele, et riik peaks KOV-ide rahastamise küsimused otsustama iga-aastasest riigieelarvest eraldi mitu aastat ette. Sellise nõude esitamine kahjustaks parlamentaarset demokraatiat (sh eelmise Riigikogu koosseisu tehtud otsuste muutmise võimalusi) ning võimekust kiirelt muutuvate oludega kohaneda. Kuivõrd kohtu sisuline kontroll rahastamise piisavuse üle on piiratud, on veelgi olulisem, et rahastamissüsteemi muudatuste menetlemine toimuks arusaadavas, läbipaistvas ja KOV-e sisuliselt kaasavas menetluses. Formaliseeritud menetlusnõuded ja põhjendamiskohustus aitavad tagada, et põhiseaduslikud finantstagatised ei muutuks sisutühjaks. Praegusel juhul on kaasamine olnud kohtu hinnangul sisuline ja Saue valla olukorda silmas pidav. Samuti oli Saue vallal võimalus muudatustega oma 2025. aasta eelarve ja uue eelarvestrateegia koostamisel arvestada. Kohus asus seisukohale, et muudatuste mõju arvestades on nende jõustumiseks jäetud aeg (ligikaudu viis kuud) piisav, et võiks eeldada nendega kohanemist: kokkuhoiukohtade või lisatulude leidmist eelarvestrateegias kavandatu katteks.

Hajutamaks muudatuste mõju pikemale ajaperioodile, nähti seaduse seletuskirjas ette, et KOV-i tulubaasi (s.o tulumaks ja tasandusfond) prognoositud laekumine ei tohi 2025. aastal väheneda enam kui 1,5% aastal, täiendavad 0,5 protsendipunkti järgevatel aastatel ning kokku mitte enam kui 3% võrreldes olukorraga, kui muudatusi ei oleks tehtud (nn kahanemise piirmäär). Seletuskirja kohaselt kompenseeritakse seda ületav laekumiste vähenemine iga-aastaselt kuni aastani 2035 riigieelarve seaduses sätestatud ulatuses. Riigikohus leidis, et tulubaasi kahanemise piirmäära seaduses reguleerimata jätmine riivab samuti finantsstabiilsust, kuivõrd seletuskirjas antud lubadus ei saa õiguskindlust tagada. Sellest hoolimata pole muudatuste prognoositud negatiivne kogumõju ka ilma kompensatsioonita nii oluline, et tekitatud ebakindlus kaaluks üles muudatuste eesmärgid. Oluline on, et igal aastal riigieelarve seadusega kompensatsiooni sätestamise kohustust "tühjaks ei tõlgendataks" ehk siis seda ei tohi jätta määramata või määrata ülemäära väiksena. Kohustust tuleb tõlgendada Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ning põhiseaduse taustal, et säte ei kaotaks oma tähendust.

Kuidas rahaliste vahendite ebapiisavust kindlaks teha?

Mil viisil kindlaks teha, kas KOV-il on omavalitsuslike ülesannete täitmiseks piisavalt raha? Ja kui palju on "piisav"? Riigikohtu senise praktika kohaselt on KOV-i põhiseadusest tulenevat õigust piisavale rahastusele rikutud, kui tal ei ole võimalik täita minimaalselt vajalikke kohalikke ülesandeid minimaalselt vajalikus ulatuses (3-4-1-8-09, p 65). Enesekorraldusõiguse mõtte järgi peab KOV-ile lisaks kohustuslikele ülesannetele jääma võimalus täita minimaalses mahus ka vabatahtlikke ülesandeid. Selliselt mõistetud õigust piisavatele rahalistele vahenditele võib vaadata KOV-i finantstagatiste absoluutse tuumana, mida ei saa põhiseaduspäraselt riivata.

Olukorras, kus muudatustega ei lisandunud KOV-ile uusi ülesandeid ega kohustusi, vaid muudeti üksnes tulubaasi jaotussüsteemi, oli kohtu hinnangul kohane aluseks võtta KOV‑i finantsseisund tervikuna, mitte võrrelda mõne konkreetse valdkonna tulusid ja kulusid (ehkki Saue valla väited puudutasid keskselt haridusvaldkonna vahendite ebapiisavust).

Riigikohtu hinnang rahastuse piisavusele kujunes erinevate meetodite koosmõjus. Kohus analüüsis tasandusfondi toetuse määramisel aluseks võetava arvestusliku keskmise tegevuskulu (ehk arvestusliku kuluvajaduse) kujunemist, võrdles Saue valla finantsolukorra indeksit ja teenustasemeid teiste KOV-ide näitajatega, hindas seadusandja poolt kavandatud leevendusmeetmeid ning Saue valla võimalusi oma tulusid ja kulusid juhtida.

Kuna vaidlustatud regulatsiooni tegelik mõju avaldub alles tulevikus, pidi kohus finantstagatiste rikkumise hindamisel lähtuma prognoosidest. See tähendas eelkõige kontrollimist, kas prognoosid põhinevad asjakohastel eeldustel ja metoodikal ning võtavad arvesse kõiki olulisi muutujaid (mitte aga seda, kas prognoosid on paika pidanud). Õigusloova akti põhiseadusvastasuse tuvastamiseks peab rikkumine olema piisavalt tõenäoline, see tähendab, et mõju avaldumise tõenäosus peab olema suur. Kohus leidis, et seadusmuudatuste väljatöötamisel oli lähtutud aja- ja asjakohastest majandusteadmistest ning nende põhjal tehtud prognoosidest (rahandusministeeriumi 2024. aasta kevadine majandusprognoos ning Saue valla viimane eelarvestrateegia). Seadusandjale ei saa ette heita selliste asjaolude arvesse võtmata jätmist, millega ei olnud mõistlikult võimalik arvestada (nt ootamatud välispoliitilised sündmused). Kohus ei pidanud tõenäoliseks, et muudatuste tegelik negatiivne mõju valla tulubaasile oleks oluliselt suurem kui prognoositud 1,5% aastal 2025, 2% aastaks 2026, 2,5% aastaks 2027 ning kokku mitte enam kui 3% võrreldes olukorraga, kui muudatusi poleks tehtud. Prognooside kohaselt jääb tulukamate KOV-ide tulumaksu laekumise kasv ka pärast muudatusi KOV-ide keskmisest kasvust mõnevõrra suuremaks, kasv lihtsalt aeglustub. Kuid isegi juhul, kui Saue valla elanike arv ei jätka oodatud kasvu ning valla tulud seetõttu prognoositust aeglasemalt suurenevad või sootuks veidi vähenevad, ei pruugi seegi kaasa tuua ebapiisavust PS § 154 lg 1 tähenduses. Kasvu pidurdumisel väheneb ka investeerimissurve taristule ning kulud lasteaia- ja koolikohtadele. Saue vald ise on oma 2025. aasta eelarves prognoosinud tulumaksulaekumise 3,4% kasvu sõltumata maksumaksjate lisandumisest.

Kohalike ülesannete minimaalse mahu määravad ära põhiõigused (nt õigus haridusele ja sotsiaalsed põhiõigused) ning õigusaktidest tulenevad nõuded kohustuslike ülesannete täitmisele. Osas, milles kohustuslike ülesannete täitmise maht ja kvaliteet pole kindlaks määratud, tuleb see enesekorraldusõigusest lähtuvalt täita kaalutlusõiguse alusel. Arvestama peab ühelt poolt KOV-i vajaduste ja elanike huvidega, kuid teisalt ka sellega, milline on ülesande täitmise tase teistes KOV-ides, võttes arvesse piirkondlikke erinevusi.

Õigus piisavatele rahalistele vahenditele (PS § 154 lg 1) ei tähenda, et mitte kunagi ei tohi vähendada teenuste kvaliteeti ja mahte või maksubaasi. Kohalike ülesannete täitmise nõutav ulatus on ajas muutuv ning oleneb suurel määral üldisest sotsiaalmajanduslikust olukorrast ja ühiskonna heaolu tasemest. Põhiseaduse kohaselt on legitiimne jaotada majandus‑, välis- ja julgeolekupoliitilistest mõjudest lähtuv lisakulu või tulude vähenemine riigi ja kohaliku tasandi vahel solidaarselt. Saue valla jaoks võib see tähendada välditavate investeeringute edasilükkamist, vältimatute investeeringute elluviimist järk-järgult, samuti vajadust teha põhiseaduslikku miinimumi ületavas osas järeleandmisi omavalitsuslike ülesannete täitmise mahus või kvaliteedis.

Riigikontrolli KOV-ide rahastamise audit (2017) näitas, et keskmisest suurema põhituluga KOV-ides oli kulu vabatahtlikele ülesannetele elaniku kohta ligikaudu kaks korda kõrgem kui ülejäänud KOV-ides. Kui KOV väidab, et tema rahastus on ebapiisav, tuleb tal ära näidata, et rahast, mis jääb üle kohustuslike ülesannete põhiseadusliku miinimumi täitmisest, ei jätku vabatahtike ülesannete täitmiseks isegi minimaalses mahus. Saue valla eelarve jaotusest nähtuvalt on vallal raha vabatahtlike ülesannete täitmiseks mahus, mida paljud vähem tulukad vallad endale kaugeltki lubada ei saa. Ehkki valla püüdlused kvaliteetse elukeskkonna tagamisel väärivad tunnustust, tuleb PS § 154 lg-t 1 kohtu hinnangul sisustada nii, et see arvestaks ka teiste KOV-ide ning riigi olukorda tervikuna.

Kohus ei nõustunud Saue vallaga, et vahendite ebapiisavuse hindamisel tuleks lähtuda valla põhitegevuse tulemist. Eelarve põhitegevuse tulem ehk sissetulekute ja väljaminekute vahe ei peegelda niivõrd KOV-i jätkusuutlikkust või rahaliste vahendite püsivat ebapiisavust PS § 154 tähenduses, vaid eelkõige KOV-i juhtimisotsuseid – valikut, kas keskenduda kokkuhoiule, investeeringutele, jooksvatele kuludele või lisatulu teenimisele. Ka pole vahendite ebapiisavust õige hinnata, võrreldes KOV-i tulusid tema tegelike kuludega, kuna see võiks näidata tulukama KOV-i kuluvajadust liiga suurena või, vastupidi, vaevu toimetuleva KOV-i kuluvajadust liiga väiksena, kui KOV-il ei ole raha isegi hädavajalikeks kulutusteks. Seetõttu tuleks minimaalset kuluvajadust hinnata keskmiste (standardiseeritud) näitajate järgi.

KOV-i arvestuslik kuluvajadus peab silmas ka lastega kaasnevaid lisakulusid

Kehtivas õiguses selgitatakse kõigi KOV-ide arvestuslik keskmine tegevuskulu (ehk arvestuslik kuluvajadus) välja ning tasandatakse KOV-ide tulud ja arvestuslikud kulud tasandusfondi (RES § 47, RES2025 § 3) kaudu. Juhul kui KOV-i tulud ei kata KOV-i arvestuslikku keskmist tegevuskulu, kaetakse vahe 90% ulatuses tasandusfondist. Tasandusfondist saab toetust enamik Eesti KOV-e. Samas Saue valla tulude ja kulude suhtarv jääb ka vaidlustatud muudatuste järel enamikust Eesti KOV-idest kõrgemaks, mistõttu kulutasandust ei toimu. Juhul, kui Saue valla rahaline olukord peaks oluliselt halvenema, rakendub ka tema suhtes ebapiisavuse ennetamiseks esmalt tasandusfond.  

Kohus tegi kindlaks, et KOV-ide arvestusliku kuluvajaduse valemis on lisaks elanike arvule silmas peetud ka erisusi, mis võimaldavad arvestada Saue valla spetsiifilise kulustruktuuriga. Suurema kulu allikaid (eelkõige eelkooli- ja kooliealised lapsed) võetakse arvesse kõrgema koefitsiendiga. 2024. aasta tasandusfondis on arvestatud, et üks eelkooliealine laps tähendab KOV-ile ca 6,5 korda suuremat kulu ja üks kooliealine laps ca 3,8–6,0 korda suuremat kulu kui tööealine elanik. Lisakuludest hoolimata ületavad Saue valla arvestuslikud tulud arvestuslikku keskmist tegevuskulu. Kohus märkis, et KOV-il on vabadus täita kohustuslikku omavalitsuslikku ülesannet ka viisil, mis toob kaasa keskmise kuluvajaduse ületamise (näiteks vabastada lapsevanemad täielikult lasteaia kohatasust), kuid sel viisil ülesannet täites ei ole riik üldjuhul kohustatud sellega kaasnevaid kulusid täies ulatuses hüvitama.

Võrdlev vaade: teenustasemed ja finantsolukorra indeks

Riigikohus on varem leidnud, et rahapuudusele viitab see, kui KOV-i teenuste tase langeb oluliselt madalamale sarnaste teenuste keskmisest tasemest Eestis. Siinses kohtuasjas tugines kohus abistava meetodina riigi loodud rakendustele, mis põhinevad usaldusväärsetel andmetel ja võimaldavad võrrelda KOV-ide teenuste tasemeid ja finantsnäitajaid. Nn benchmarking on rahvusvaheliselt tunnustatud võimalus rahastamissüsteemi võrdlevaks analüüsimiseks ja sekkumiste kavandamiseks (vt nt Euroopa Nõukogu abimaterjal: Local finance benchmarking: introduction and methodology (2020)). 2024. aasta andmetel ei jää Saue valla teenuste tasemed üheski võrreldud valdkondadest (sh haridus ja sotsiaalne kaitse) alla Eesti mediaantaseme.

KOV-ide võimalus enda tulusid ja kulusid juhtida

Ehkki enesekorraldusõigus kaitseb KOV-e riigi otstarbekussuuniste eest, ei tähenda see, et KOV-i võimalused oma tulusid ja kulusid juhtida tuleks rahastuse ebapiisavuse hindamisel täiesti arvesse võtmata jätta. See ei tähenda, et KOV peaks ammendama kõik võimalused tulu teenimiseks ja kulude kokkuhoiuks – see piiraks enesekorraldusõigust ülemäära. Küll aga saab arvesse võtta näiteks planeerimisautonoomiast tulenevat võimalust oma elanikkonna kasvu juhtida. Kiili valla taotlusel algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve asjas 5-24-34/13 tehtud lahendis kinnitas riigikohus hiljuti, et KOV-il on võimalus jätta detailplaneering algatamata, vastu võtmata või kehtestamata, kui see toob kaasa vajaduse kuluka sotsiaalse taristu järele, aga KOV-il pole selle rajamiseks piisavalt raha või ta ei pea sellist arengut põhjendatuks. Samuti on KOV-idel õigus küsida kinnisvara arendajatelt panust sotsiaalse taristu (sh koolide ja lasteaedade) rajamiseks.

Koolikoha tagamisega seoses märkis kohus, et KOV-il on põhiseaduse §-st 37 tulenevalt tõepoolest kohustus tagada see oma territooriumil. Paljudele peredele on kas logistiliselt või muul põhjusel siiski optimaalsem, et laps käib koolis teise KOV-i territooriumil, ning selleks teevad KOV-id kohtade pakkumisel koostööd. Ka Saue vald müüb lasteaia-, kooli- ja huvikoolikohti teistele KOV-idele. On ebamõistlik eeldada, et KOV peaks mitmesajale lapsele koolikoha enda territooriumil n-ö igaks juhuks valmis hoidma. KOV-il peab olema mõistlik alus arvata, et soovitakse massiliselt kooli vahetada. Samuti peab sel juhul KOV-ile jääma mõistlik aeg vaba koolikoha korraldamiseks enda munitsipaalkoolis. Kokkuvõttes ei pidanud kohus statistikat ja lähiaastate prognoose silmas piisavalt tõenäoliseks, et Saue valla kohustused, sh kooliealiste laste arvu kasvust tingitud investeerimisvajadus, keskpikas plaanis märkimisväärselt suureneksid. Laste arvu ajutise suurenemisega toimetulekuks on võimalik kaaluda näiteks lasteaiaruumide kasutuselevõtmist kooliruumidena, vajadusel õhtuste vahetuste avamist ning laste arvu suurendamist õigusaktidega lubatud piirini.

Saue vald leidis, et tulumaksumuudatuste mõjul väheneb valla laenuvõime, nii et rikutud on ka finantstagatiste hulka kuuluvat õigust võtta võlakohustusi. Kohus seevastu asus seisukohale, et kuivõrd KOV-idele on tagatud ligipääs kapitaliturule, ei ole seda õigust riivatud  –  põhiseadus ei taga KOV-idele õigust võtta laenu kindlas mahus.

Tulumaksumuudatused on põhiseaduspärased

Kokkuvõttes ei tuvastanud riigikohus Saue valla enesekorraldusõiguse ja finantstagatiste rikkumist ning jättis valla taotluse rahuldamata. Riigikohtu otsusega saab täismahus tutvuda kohtu kodulehel.