Vabariigi valitsuse seaduse kohaselt peab peaminister esitama presidendile ettepaneku muudatuse tegemiseks valitsuse koosseisus. Ehkki hetkel on ametist tagasiastunud ministreid kaks, on tähelepanu keskpunktis kaitseministri kandidaadi nimetamine. Järgmine kaitseminister peab omama ligipääsu riigisaladusele ja salastatud välisteabele, järgima valitsuskoalitsiooni programmi ning tegutsema kaitseministeeriumi valitsemisala akuutsete probleemide lahendamisega.

Reformierakond esitab (reservkindrali) Martin Heremi kaitseministri kandidaadiks, kuid valitsusremondi kõige suurem probleem on peaministri tegutsemisviis ja valikute põhjused.

Herem on oma tingimused sõnastanud ajakirjanikele järgmiselt: õigus teha personaliotsuseid, poliitiline mandaat tegutseda üle ministeeriumide ja ametkondade ning võimalus muuta kiiresti seadusi, reegleid ja protseduure. Seda põhjendatakse vajadusega kiiresti Eesti kaitsevõimet tugevdada.

Kaitseministri kandidaat ei soovi astuda Reformierakonna liikmeks ja jääb kevadistel valimistel kandideerimise osas kidakeelseks. Väidetavalt on Heremil plaan, millega kaitseministeeriumi haldusala probleemid kiirkorras lahendada. Põhjendusena on kõlanud hinnang, et järgneva kuue kuu jooksul võib sõda Ukrainas lõppeda ja siis tõuseb vahetu sõjaline oht Eestile hüppeliselt. Personalimuutused algasid juba enne järgmise ministri ametissenimetamist, kui Heremi nõudmisel vabastati ametist kantsler Kaimo Kuusk.

Kaitsevõime tugevdamine on kindlasti kiiduväärt eesmärk, aga nüüd peame pöörama tähelepanu juhtimismudelile ja sellele, milliseid volitusi on peaminister valmis selle eesmärgi saavutamiseks ühele ministrile andma.

Tuleb teha üks põhimõtteline eristus. Seadusi ei muuda minister ega peaminister. Seadusi võtab vastu ja muudab riigikogu. Valitsus saab algatada seaduseelnõusid ja taotleda nende kiiret menetlemist, kuid seadusandlik võim ei kuulu täitevvõimule. Kui ministrikandidaadi mandaadi üheks eeltingimuseks saab võimalus kiiresti muuta tema tegevust takistavaid seadusi, siis mida sellise poliitilise mandaadiga tegelikult lubatakse?

Peaminister on valitsuse juht ja tema ülesanne on tagada, et valitsus toimiks tervikuna, ministrite pädevused oleksid selged, võim, kontroll ja vastutus asuksid samas otsustusahelas. Peaminister peaks selles süsteemis olema institutsionaalse tasakaalu hoidja, mitte ühe ministri erivolituste vahendaja.

Mis juhtub siis, kui ühe ministri mandaadiks kujuneb õigus sekkuda ministeeriumide ja ametkondade üleselt, vahetada personali ning taotleda tema hinnangul tegutsemist takistavate seaduste ja protseduuride kiiret kõrvaldamist? Nõnda loome sisuliselt erivolitustega tegevjuhi. Miks peaminister sellise valitsemismudeliga nõustus?

Väikese kergendusega võiks tõdeda, et koalitsiooni peaministri asendamise kord näeb ette esimesel kohal haridus- ja teadusministrit, teisena rahandusministrit. Ehkki küllaltki levinud tava kohaselt on asendajateks olnud välisminister ja kaitseminister.

Kui tegevjuhi mandaat ulatub üle teiste ministrite valitsemisalade, siis kes lõpuks keda juhib? Peaminister peaks juhtima valitsuskabinetti, kuid tema kõrvale võib tekkida tegevjuht, kelle tegelik otsustusruum ulatub kabineti tavapärasest pädevusjaotusest üle.

Riigikaitse seisukohalt on veel üks põhimõtteline vastuolu. Eesti riigikaitse põhineb laial käsitlusel, mis tähendab, et riigi kaitsmine ei ole üksnes kaitseministeeriumi ja kaitseväe ülesanne. Kaitsevõime sõltub majandusest, energeetikast, sisejulgeolekust, taristust, tervishoiust, haridusest, kommunikatsioonist, kohalikest omavalitsustest ja paljudest teistest valdkondadest. Mida keerulisemaks muutub julgeolekukeskkond, seda tihedamalt peavad need valdkonnad koos toimima.

Sellise süsteemi loomulik juht ei saa olla ühe valdkonna minister, ükskõik kui tugev tema mandaat ka poleks, selle süsteemi juht peab olema peaminister.

Tekib kummaline paradoks. Mida laiemaks muutub tänapäevane riigikaitse, seda tugevam peaks olema peaministri juhtiv roll. Pakutav juhtimismudel näib liikuvat vastupidises suunas: mida olulisemaks muutub riigikaitse, seda enam soovitakse selle juhtimine koondada ühe erivolitustega ministri kätte, aga see võib hakata laia riigikaitset killustama.

Kui kaitseminister saab mandaadi tegutseda teiste ministeeriumide ja ametkondade üleselt, siis, milline roll jääb teistele ministritele ja lõpuks peaministrile endale? Kes kaalub kaitsevaldkonna vajadusi majandus-, rahandus-, sisejulgeoleku või sotsiaalpoliitiliste vajadustega? Kes lahendab ministeeriumide üleseid probleeme ja vastuolusid? Kes vastutab terviku eest? Need kõik on peaministri ülesanded.

Riik ei ole ettevõte ja valitsuskabinet ei ole ettevõtte juhatus, kuhu peaminister palkab tugeva tegevjuhi, annab talle eesmärgi ja ressursi ning astub ise kõrvale. Demokraatliku riigi valitsemine põhineb pädevuste jaotusel, vastastikusel tasakaalustatud kontrollil ja poliitilisel vastutusel. Seetõttu näitab arutelu kaitseministri kandidaadi võimalike volituste üle seda, kuidas peaminister ise oma rolli mõistab.

Kui peaminister leiab, et Eesti julgeolekuprobleemide lahendamiseks on vaja tema kõrvale üle valitsuse ulatuva mandaadiga tegevjuhti, siis miks ei täida seda koordineerivat rolli peaminister ise?

Riigikaitseraporti analüüsist joonistus välja veel üks oluline probleem: peaminister ei ole soovinud olla riigikaitse sisuline juht, vaid pigem selle juhataja ehk inimene, kes annab ülesandeid, koordineerib teisi ja ootab tulemusi.

Need kaks rolli ei ole samad. Tasub põhjalikult tutvuda kriisiolukorra ja riigikaitse seadusega, mis on just praeguse koalitsiooni töö tulemus. Selles on valitsusele sätestatud palju õigusi ja kohustusi, kuid valitsust juhib ikkagi peaminister.

Juhataja võib delegeerida ülesande ja nõuda selle täitmist. Juht peab mõistma süsteemi tervikuna, kujundama eesmärgi, tegema valikuid konkureerivate vajaduste vahel ning võtma vastutuse ka nende valikute tagajärgede eest. Laia riigikaitse puhul on see eristus eriti oluline, sest mitte kellelgi teisel valitsuses ei ole mandaati juhtida korraga kaitset, sisejulgeolekut, majandust, energeetikat, taristut, tervishoidu ja teisi riigi toimepidevuseks vajalikke valdkondi.

Praegune arutelu erivolitustega kaitseministri üle muudab selle riigikaitseraportist joonistunud probleemi veelgi aktuaalsemaks. Kui peaminister ei võta ise kogu riigikaitsesüsteemi sisulise juhi rolli, tekibki vajadus leida keegi, kellele see roll delegeerida, kuid sellega ei lahendata juhtimisprobleemi. Juhtimine lihtsalt nihutatakse sinna, kuhu poliitiline vastutus terviku eest ei kuulu. Huvitaval kombel võib kaitseministri kandidaadi senistest vastustest järeldada veendumust, et talle antakse volitus tegutseda väljaspool valitsuse poliitikat.

Sellest vaatenurgast ei ole erivolitustega "tegevjuhi" tekkimine juhuslik. See võib olla sümptom palju sügavamast probleemist, et peaminister soovib valitsust juhatada, kuid mitte tingimata juhtida.

Siia lisandub veel üks teema, mida peaminister ei saa sellise personalivaliku puhul ignoreerida, see on riigi ja kaitsetööstuse vaheline niinimetatud pöörduks.

Kaitsepolitseiamet on oma aastaraamatus juhtinud tähelepanu riskidele, mis kaasnevad inimeste liikumisega riigikaitse otsustuspositsioonide ja kaitsetööstuse vahel. See ei tähenda iseenesest, et inimene ei tohiks ühest sektorist teise liikuda. Kaitsetööstuse arenguks ongi vaja inimesi, kes tunnevad nii riigi vajadusi kui ka ettevõtluskeskkonda. Probleem tekib siis, kui rollide vahele ei jää piisavalt selget piiri ning otsustajal võivad olla varasemast tegevusest tulenevad otsesed või kaudsed huvid valdkonnas, mida ta hakkab poliitiliselt juhtima.

Seetõttu on kummaline, et ajal, mil riigi enda julgeolekuasutus sellele riskile tähelepanu juhib, näib peaminister olevat valmis liikuma täpselt selles suunas, mille suhtes kapo ettevaatusele kutsub.

See ei puuduta ainult Martin Heremit. Kui võimaliku kaitseministri meeskonda kavandatakse ka teisi inimesi, kellel on või on hiljuti olnud otsesed ärihuvid kaitsetööstuses, muutub küsimus juba süsteemseks. Kes sellises olukorras hindab huvide konflikti? Millised on piirangud? Milline on taandumiskohustus otsustest? Kui pikk peab olema aeg ettevõtlusest poliitilisse otsustamisse liikumise vahel? Ning kes tagab avalikkusele ja konkureerivatele ettevõtetele, et otsused sünnivad üksnes riigi kaitsehuvist lähtudes?

Need küsimused ei tähenda, et keegi kavandaks oma ametipositsiooni kuritarvitamist. Hea valitsemise põhimõte ongi vastupidine: süsteem peab olema üles ehitatud nii, et riik ei sõltuks üksnes otsustajate heast tahtest. Lisaks tegelikule huvide konfliktile tuleb vältida ka selle põhjendatud näivust.

Paradoksaalselt võib halvasti lahendatud pöördukse probleem kahjustada ka ettevõtet, kust inimesed riigi teenistusse tulevad. Kui selle endised võtmeisikud hakkavad osalema kaitsepoliitika, võimearenduse või hangete kujundamises, muutub ettevõttel endal Eesti turul keerulisemaks tõendada, et tema edu põhineb üksnes toote kvaliteedil, hinnal ja ausal konkurentsil. Ka täiesti ausalt võidetud konkurss võib sattuda põhjendatud kriitika alla.

Seega ei kaitse selged huvide konflikti reeglid ainult riiki. Need kaitsevad ka ettevõtteid ja turu usaldusväärsust. Ja jõuamegi tagasi peaministri juurde.

Peaministri ülesanne on leida inimene, kes lubab kiiresti tulemusi saavutada, aga tema ülesanne on hinnata sedagi, milliseid institutsionaalseid riske personalivalikuga riigile luuakse.

Kui kapo on ühe sellise riski juba avalikult sõnastanud, siis oleks oluline teada, kuidas peaminister seda riski maandab, sest kui valitsus ise ei pea vajalikuks riigi julgeolekuasutuse osutatud süsteemset riski oma personalivalikutes tõsiselt võtta, siis millist praktilist tähendust peaksid kapo sellised hoiatused üldse omama? Erivolituste andmisel tuleb hinnata sedagi, kuidas inimene on talle juba varem antud ulatuslikku otsustusõigust kriisiolukorras kasutanud.

Üks selline kogemus pärineb koroonakriisist. Kaitseväe juhatajana rakendas Martin Herem vaktsineerimisnõuet, mille tulemusena vabastati teenistusest kümneid inimesi. Osa vabastamisotsuseid tunnistas kohus hiljem õigusvastaseks. Juba tol ajal oli Ukraina pinnal käimas lahingutegevus ja Eesti ohuhinnangud polnud sugugi väiksemad.

Asi ei ole vaktsineerimise poolt või vastu olemises, vaid juhtimispraktikas. Kuidas kaalub juht kriisiolukorras eesmärki, otsustamise kiirust, meetmete proportsionaalsust, organisatsiooni inimvara ja õiguslikke piiranguid?

Üks varasem otsus ei tõesta, et sama juht teeks tulevikus vale otsuse. Küll aga on see asjakohane informatsioon peaministrile, kes kaalub talle tavapärasest veel suurema otsustamisõiguse andmist. Mida suurem on antav võim, seda olulisem on hinnata, kuidas on seda võimu varem piirangute ja vastukaalude olemasolul kasutatud.

Meil on kaitsevaldkonnast olemas väga värske näide sellest, kuhu võib viia olukord, kus kiirusest saab otsustamise kvaliteedi aseaine. Kindral Colin Powell on sõnastanud juhtimise ühe lihtsa põhimõtte: "Oluline ei ole teha kiireid otsuseid, vaid õigeaegseid otsuseid". See vahe on põhimõtteline. Loodetavasti ei ajendanud kiirustama idee olla parem liitlasriigist Tšehhist, kes võttis enda kanda suure mürskude soetamise programmi Ukrainale, pigem tulnuks kasutada liitlassuhet kogemuste saamiseks.

Mürsutehingu puhul oli keskseks argumendiks pakilisus. Mürske oli kiiresti vaja ja seetõttu tuli kiiresti otsustada. Nüüdseks oleme jõudnud paradoksaalse tulemuseni, et meil ei ole ei mürske ega raha, kuid ainult sellega kahju ei piirdu. Kaduma on läinud veel üks riigikaitse seisukohalt kriitiline ressurss, usaldus.

Sellised juhtumid kahjustavad ühiskonna usaldust selle vastu, et kaitseks eraldatud raha kasutatakse läbimõeldult ja vastutustundlikult. Samuti kahjustavad need Eesti usaldusväärsust meie partnerite silmis. Riigikaitses on usaldus strateegiline ressurss, millest sõltuvad nii ühiskonna valmisolek kaitsekulutusi toetada kui ka partnerite valmisolek meiega koostööd teha.

Seega on kiirustamise tegelik hind ebaõnnestunud tehingu rahalisest väärtusest suurem. Meil ei ole mürske, meil ei ole selleks kasutatud raha ning oleme kahjustanud usaldust nii oma ühiskonnas kui ka partnerite seas. Üks tagajärg on Euroopa Komisjoni kontrolöride visiit, kes tulevad kontrollima, kuidas Eesti riik on hoolsuskohustust täitnud.

Eesti-suguse väikeriigi üks eeliseid peaks olema võime otsustada suurematest süsteemidest kiiremini, kuid kiirus on eelis ainult siis, kui otsus on kvaliteetne. Halb otsus ei muutu paremaks sellest, et see tehti kiiresti.

Just seepärast on kummaline, kui kaitsevaldkonnas ilmnenud probleemidele otsustusahelas, kontrollis ja vastutuses vastatakse ettepanekuga anda järgmisele ministrile veel suurem personaalne otsustusõigus ning võimalus teda takistavaid protseduure kiiremini muuta või kõrvaldada.

Kui probleemiks oli liiga aeglane bürokraatia, võib selline lahendus olla põhjendatud. Kui probleemiks oli aga otsuste kvaliteet, ebapiisav riskihindamine või nõrk kontroll, siis võib sama lahendus probleemi hoopis võimendada. Selle eristuse tegemine on peaministri ülesanne.

Tavapäraselt saavad olulistele ministrikohtadele valijatelt mandaadi saanud isikud ehk parlamendiliikmed. Ka väljastpoolt parlamenti tulnud ministrid kannavad valitsuskoalitsiooni programmist ja mandaadist tulenevat poliitilist vastutust, mida ei saa välistada ühegi enda koostatud tegevuskavaga. Seega jõuame veel ühe põhimõttelise probleemini, võimu ja vastutuse tasakaaluni.

Demokraatlikus riigis ei saa võimu käsitleda eraldiseisva ressursina, mida antakse juhile selleks, et ta saaks "asjad ära teha". Võim, kontroll, aruandekohustus ja vastutus peavad moodustama ühe terviku. Mida suurem on võim, seda selgemad peavad olema ka kontrollimehhanismid ja vastutus selle võimu kasutamise eest. Just selles muutub erivolitustega tegevjuhi mudel problemaatiliseks.

Kui kaitseminister saab tavapärasest suurema õiguse teha personaliotsuseid, tegutseda üle ministeeriumide ja ametkondade ning taotleda tema tegevust piiravate reeglite ja protseduuride kiiret muutmist, siis peab olema sama selge olema seegi, kelle ees ta selle võimu kasutamise eest vastutab.

Tavapärases valitsusmudelis on vastutusahel vähemalt põhimõtteliselt selge. Minister vastutab oma valitsemisala eest, valitsus tegutseb kollektiivselt, peaminister juhib valitsust ning riigikogu kontrollib täitevvõimu. Kui ühe ministri tegelik mandaat hakkab aga ulatuma teiste ministrite valitsemisaladesse, muutub ka vastutuse piir hägusaks.

Kui erivolitustega minister teeb otsuse, mille tagajärjed ilmnevad teise ministeeriumi valitsemisalas, siis kes selle eest vastutab? Kas minister, kelle valitsemisalasse sekkuti? Erivolitustega minister, kes otsuse läbi surus? Või peaminister, kes sellise mandaadi andis? Ministeeriumide valitsemisalade piirid määrab ju valitsus, mitte peaminister.

Need küsimused puudutavad demokraatliku valitsemise üht keskset põhimõtet, et võimu ei saa anda sinna, kus vastutus sellele järele ei jõua.

Veel problemaatilisemaks muutub olukord siis, kui suurema otsustusvabaduse põhjendusena nähakse kontrolli ja protseduuride vähendamist. Kontrollimehhanismid võivad tõepoolest olla kohmakad, dubleerivad või aegunud ning neid tuleb vajaduse korral muuta, sest hästi üles ehitatud kontroll on osa juhtimisest.

Mürsutehingu kogemus peaks selle meile eriti selgelt meenutama. Kui pärast juhtumit, mille tulemusena ei ole meil mürske ega selleks kasutatud raha ning mille tagajärjel on kahjustatud usaldust nii ühiskonnas kui ka meie partnerite seas, jõutakse järeldusele, et järgmisele juhile tuleb anda veel rohkem otsustusvabadust ja vähendada tema teel olevaid piiranguid, võib diagnoos olla probleemist endast ohtlikum.

Tugev juht on riigikaitses loomulikult vajalik, aga kas tugev juht tähendab juhti, kellel on võimalikult palju võimu, või juhti, kes suudab saavutada tulemuse ka süsteemis, kus on tema võimule vastavad kontroll, aruandekohustus ja vastutus? Need on kaks väga erinevat arusaama juhtimisest. Lõpuks ei ole sellegi valiku tegija kaitseminister, vaid peaminister.

Kui peaminister annab ühele ministrile tavapärasest suurema võimu, peab just tema suutma ühiskonnale ja riigikogule selgitada, milline on sellele võimule vastav kontroll ja kes kannab vastutust siis, kui otsused osutuvad valeks. Vastasel juhul tekib mudel, kus võim on personaliseeritud, kuid vastutus kollektiviseeritud. Edu korral kuulub tulemus juhile, ebaõnnestumise korral hajub vastutus süsteemi. Sellises juhtimismudelis toimib loogika, et kui vigu piisavalt tihti ja pikka aega korrata, siis muutuvad need protseduuriks.

Kui Eesti probleem on liiga aeglane bürokraatia, tuleb bürokraatiat parandada. Kui probleem on puudulik kaitsepoliitika, tuleb kujundada parem kaitsepoliitika. Kui probleem on valitsusasutuste nõrk koostöö, peab seda koostööd juhtima peaminister. Kui probleem on otsuste kvaliteet ja vastutuse hajumine, ei saa lahenduseks olla veel suurema võimu koondamine ühe inimese kätte.

Juhtimise üks põhireegleid on, et enne lahenduse valimist tuleb õigesti diagnoosida probleem, vastasel juhul võib lahendus hakata ravima sümptomit ning süvendada tegelikku haigust. Just seepärast on kummaline, et pärast kaitsevaldkonnas ilmnenud probleeme juhtimises, kontrollis, hangetes ja vastutuses näib vastuseks kujunevat veel tugevamalt personaliseeritud juhtimismudel.

Veel enam, see mudel võib hakata muutma ka Eesti senist riigikaitse juhtimise loogikat. Laia riigikaitse mõte on siduda kaitsevaldkond ülejäänud riigi toimimisega. Pakutav mudel võib liikuda vastupidises suunas ja kujundada kaitsevaldkonnast ülejäänud valitsuse suhtes eristaatuses oleva juhtimisvertikaali. See on juba strateegiline valik, mille eest ei vastuta kaitseministri kandidaat, vaid peaminister.

Riik ei ole ettevõte ja peaminister ei ole omanik, kes palkab tegevjuhi ja ütleb, et siin on eesmärk ja raha, tee ära. Veel vähem saab ta anda tegevjuhile mandaadi minna vajaduse korral üle teiste ministrite pädevusest, kujundada ümber personali, kõrvaldada protseduure ning eeldada, et seadusandja kohandab õigusruumi tema tegutsemisvajadustega.

Demokraatlikus riigis peab võimuga alati kaasnema pädevus, kontroll, aruandekohustus ja vastutus. Mida suurem on võim, seda selgem peab olema vastutus.

Kui Eesti riigikaitse põhineb laial käsitlusel, siis peab kogu valitsust hõlmavat riigikaitset juhtima peaminister. Kui selleks on vaja tema kõrvale erivolitustega tegevjuhti, siis paneb see paratamatult mõtlema peaministri enda rollile ehk selle, kes selles süsteemis tegelikult valitsust juhib.

Meelis Kiili on kindralmajor (reservis) ja riigikogu liige, Vello Loemaa on erukindralmajor ja kunagine Eesti õhuväe ülem, Riho Ühtegi on kindralmajor reservis, Margus Koplimägi on endine Eesti kontingendi ülem Afganistanis, Leo Kunnas on kolonelleitnant (reservis) ja riigikogu liige, Neeme Väli on kindralmajor (reservis), Isamaa liige.