„Avalik arvamus on tugevam kui seadusandlus ja peaaegu niisama tugev kui kümme käsku.” – C. Dudley

Iga lääneliku riigi tuumfilosoofiaks võiks lugeda Drechsleri (2001) poolt korratud Aristotelese mõtteteri, mille järgi riigi vaieldamatu ülesanne on eksisteerida selle nimel, et tagada oma kodanikele hea elu. Lorenzetti freskod on ehe näide, kui ajastutruult on arusaam heast riigist ja heast elust kandunud minevikust tänapäeva ning inimeste ootused on jäänud sarnaseks.

Siia juurde võib ühe dimensioonina tuua inimeste enda usalduse riigi vastu, mis demokraatlikes riikides väljendub enamasti läbi erinevate valimiste ja kodanikuaktiivsuse.

Toogem kasvõi värske eluline näide USA presidendivalimistest, kus vabariiklaste kandidaat Donald Trump võitis valimised demokraatide kandidaadi Hillary Clintoni ees. Demokraatide president oli pikalt võimul olnud, üleüldine majanduslik seis aga kasvatas (eriti just madalama haridustasemega ning maapiirkondades elavate) inimeste rahulolematust, sest ei nähtud head elu ega riigi kannustatust sellele eelduste loomisel.

Põhjuseid, miks valimistel läks nagu läks, on veel, aga antud kontekstis on see kõige olulisem, kinnitades fakti, et riik peab leidma võimalusi selleks, et ühiskonna erinevad sihtrühmad tunneksid end liikuvat hea elu poole riigi toel. Riik on see instants, mis on koondanud oma kätte kõige erinevamad üksikud huvid, ühendades need tervikuks – ehk ühiskonna moodustab kõigi indiviidide ühisus ja seeläbi on ka ühiskond indiviid oma tahtmistega (Drechsler 1997).

Neoliberalismi idee kandjad pidasid oluliseks riigi sekkumise vähenemist majandusse. Lisaks nähti konkurentsi inimsuhtluse loomuliku osana: inimesed on tarbijad, kes ostavad ja müüvad „kaupu” – see on tõhus ja premeerib parimaid, mida planeerimisega ei ole võimalik saavutada.

Demandariseerimine (äriloogikal põhineva bürokraatia rakendamine ja ametkonna vähendamine) Briti ühiskonnas ja selle toetamine avalikkuse poolt tähendas samuti senise elukorralduse muutumist. Juba 20. sajandi esimeses pooles nähti Briti ühiskonnas probleeme bürokraatia ja ametnike võimu ulatusega ning tähelepanu all oli ka kogu bürokraatliku mehhanismi keerukus ja aeglane tempo. Enne demandariseerimist alustas oma võidukäiku aga neoliberalism, mis sai alguse enne Teist maailmasõda. Selle sisu oli seniste riigipidamise aluste ümbermõtestamine, kaasa arvatud ka turuloogika rakendamine riigikorraldusse.

Neoliberalismi idee kandjad Ludwig von Mises ja Friedrich Hayek pidasid oluliseks riigipoolse sekkumise vähenemist majandusse. Lisaks nähti konkurentsi inimsuhtluse loomuliku osana: inimesed on tarbijad, kes ostavad ja müüvad „kaupu” – see on tõhus ja premeerib parimaid, mida planeerimisega ei ole võimalik saavutada. Sinna juurde kuulus veel maksude ja regulatsioonide vähendamine ja avalike teenuste privatiseerimine (Monbiot 2016).

Just neoliberalismi ideed mõjutasid britte NPM-i (New Public Management) suunas ning kannustasid rakendama äriloogikal põhinevat bürokraatiat, millega sooviti vähendada ametkonna ja bürokraatia sisulist tähtsust, suurendades seeläbi efektiivsust ja kulude kokkuhoidu. Selle protsessi kirjeldamiseks võeti kasutusele Hiina riigifilosoofiast laenatud sõna demandariseerimine.

Selle käigus lõhuti brittide aastasadu vana ja traditsioonidel põhinev bürokraatiamudel. Selle ajani oli Ühendkuningriigis vaid üksikutel kordadel õnnestunud ratsionaliseerida ja reorganiseerida valitsuse masinavärki (Peters 1995).

Kuidas aga asetub brittide meeleheitlik katse lõhkuda sajandite pikkust valitsemiskultuuri mõnede avaliku halduse filosoofia suurkujude arusaamadesse avalikust teenistusest?

Kuigi mandariinid ei kadunud päris ära ka pärast Thatcheri reforme, suutis ta siiski tuua mõningase paradigmamuutuse läbi detsentraliseerimise ja ametnike võimu vähendamise. Tema lähenemine sarnanes Fultoni raportiga¹, kus olid esile toodud just põhilised neoliberalismist sündinud ideed turupõhise riigijuhtimise kohta.

Kuidas aga asetub brittide meeleheitlik katse lõhkuda sajandite pikkust valitsemiskultuuri mõnede avaliku halduse filosoofia suurkujude arusaamadesse avalikust teenistusest?

Üks peamisi erisusi on, et nende (Hegel, von Stein, Weber) ideed põhinevad traditsioonidel ja tervikkäsitlusel, hoomates inimkonna ajalugu ja kultuuri, samas kui thatcherismi, ratsionalismi, neoliberalismi ja NPM-i võib kirjeldada kui loodusteaduslikku tehnilist lähenemist, isegi kui ideoloogiaid, kus nähakse tehnokraatlikkust ja loodusteaduslikku lähenemist koos inimese käsitlusega kui ühte tervikut.

Ühiskond tegi läbi kiireid muutusi; kui tööstusrevolutsiooni võidukäik tõi esiplaanile turuloogikate uued kihistused, lõi õitsele kapitalism ning tempokus ja efektiivsus hakkasid ühiskonnas aina enam rolli mängima. Seega tekkisid suuremad ootused ka bürokraatiale, mida lihtsalt lammutada oleks ju pea võimatu – ametnikkond on kaasaegse riigipidamise oluline alustala, ilma milleta me taanduks tagasi hõimluse juurde.

Hegeli arvates ei ole ilma riigita vabadust ja kuna inimene kipub olema individualistlik ehk oma tahte kohaselt käituma, siis tulebki siinkohal mängu riik, kes hoiab inimesi üksteise suhtes kõlbelistena.

Hegel (1770-1831) kirjeldas riiki kui indiviidi, kes on ise arenenud, omab mõistlikku tahet ning rakendab seda vastavalt vajadustele. Sisuliselt on riigil kaks funktsiooni: esiteks kaitseb ta peret ja juhendab kodanikuühiskonda ning teiseks suunab indiviidi, kellel on komme muutuda isekaks. Seega toob riik kokku perekonna, ühiskonna, indiviidi tahte ja teod, hoides neid ühtse tervikuna ning üksikosa ja terviku suhe realiseerub moraalsusena. Ehk riik oma olemuselt on moraalse idee realiseering: „Der Stoat ist die Wirklichkeit der sittlichen Idee.” Isik on vaba ainult riigis, sest riigis on tema tahe sulandunud üldise tahtega (Anon 1917).

Seetõttu võib öelda, et Hegeli arvates ei ole ilma riigita vabadust ja kuna inimene kipub olema individualistlik ehk oma tahte kohaselt käituma, siis tulebki siinkohal mängu riik, kes hoiab inimesi üksteise suhtes kõlbelistena.

Edmund Burke ütles pärast Prantsuse revolutsiooni nõnda: „Inimestele seatud piirangud, nagu ka nende vabadused, kuuluvad nende õiguste juurde.” See kontsentreerib üldistatuna küllaltki hästi riigi olemust, kus kodanike olemuslik vabadus saabki avaneda läbi riigi.

Mõeldes siinjuures thatcherismi ja demandariseerimise peale, siis see protsess ei puudutanud enam otsest traditsioonidel põhinevat arengut, vaid hüppas n-ö kausaalsuse poolele, kus side humanismiga kadus ja asendus kalkuleerituse ning inimkaugema efektiivsuse põhimõttega. Hegel ei oleks saanud tunnistada demandariseerimise kui protsessi võimalikkust, sest ta nägi turuloogikat allutatuna riigile ehk moraalile. Demandariseerimine ja selle alused mõtted oleksid sellisel juhul ebamoraalsed ja sellisel kujul ajendatud halduspoliitika oleks seega kaugemal inimeste tõelisest vabadusest.

Probleem ulatub avaliku halduse juurteni, kui näha fundamentaalset viga: turuloogika, mis tema problemaatilisuse tõttu peab olema tegelikult allutatud riigi reeglitele, võtab võimust riigi enda üle.

Samas on keeruline jällegi leida otsest sügavat vastuolu Hegeli mõtetele siis, kui me eeldame, et riigi eesmärk on ju lõpuks tagada oma kodanikele hea elu. Aga kindel on see, et NPM ei põhine kuidagi Hegeli filosoofial ja seepärast ei saa riigist allpool seisev turg kui riigivalitsemise alus tagada kodanike tõelist vabadust, sest võim on detsentraliseeritum ja ettearvamatum.

Kuna Hegel nägi olulisena ka riigi ühtsust, siis tema järgi oli riigivõimude lahusus vastupidiselt fundamentaalselt piirav (Anon 1917). Võib ette kujutada, et brittide avaliku sektori demonteerimine ja avamine muutis ka kogu riigijuhtimise dünaamikat selliselt, et nõrgestas tugevat ja väljakujunenud bürokraatilist vormi.

Von Steini (1815-1890) ütleb, et õpetus põhiseadusest defineerib riigi mõiste ja õpetus valitsemisest mõtestab lahti riigi ülesanded. Samuti nägi ta, et põhiseaduse kui tahte väljendamiseks kasutab riik avalikku haldust nagu inimorganism oma tegu. Avalikku haldus motiveerib kohusetunne riigi suhtes ehk kõrgema väärtuse (ideaali) saavutamine.

Läbi põhiseaduse rakendatud seaduste abil korraldatakse protsesside juhtimist ning seeläbi on vajalik kodanike osalemine ühiskondliku elu korraldamises. Selliselt korraldatud riik on õiglane, tuues maksimaalselt kõgile kasu, ning võimaldab hästi korraldatud haldust (Drechsler 1997).

Seega kuuluvad mandariinid – ühe osana riigi haldusest ja tema tahet esindades – avaliku halduse juurde. Nad on koos süsteemiga tasakaaluks ja elluviijaks ideele. Avalik haldus kui tegu muutub tööks läbi enesemääratluse ja tegude harmoonia (Drechsler 1997).

Demandariseerimine lõhkus von Steini käsituses põhiseaduslikku eesmärki viia ellu riigi ideaali, sarnaselt isikuga kärbiti tema tegevuse vabadusi – sest tegevus saab olla vaid niivõrd suur, kuivõrd on saavutavate eesmärkide mahukus ideaalina. Briti avalik haldus tegutseb põhiseaduse vaimus, kui ametnikud on sellel osised ehk avalik haldus on etnos, monoliitne tervik oma eripäradega, kandes kõrgeimaid ühiskonna väärtusi.

Vaadates süsteemi ositi viiakse paigast harmoonia, mis hoiab süsteemi resoneerimas vajalikus ulatuses.

Olgugi, et thatcherism võitles n-ö suurema vabaduse eest, vajas riigi haldamise hajutamine ikkagi meeletult lisatööjõudu.

Weber (1864-1920) arvas, et efektiivse ühistegevuse organiseerimise viisiks sobib kõigi oma osadega bürokraatia. Bürokraatia hoomas endas mitut olulist ja iseloomulikku tunnust: reeglitel põhinevat asjaajamist; selget tööjaotust ja ametikonnale seatud piire; ametikohtadele kehtivaid nõudeid; dokumenteerimist; administreerimist ja omandisuhete lahutatust; ametikohtade ostmisvõimaluse kaotamist; ametikohtade korraldamist hierarhilise struktuurina; ametkonna koolitamist kompetentsuse tagamiseks. See muutus tähendas, et vähenes mõjuvõim, mis baseerus onupoja poliitikal, sünnijärgsusel või puhtalt rikkusel (Raudla 2002).

Demandariseerimine liikus teise suunda kui see, mida Weber oma mõtetes silmas pidas. Tema toetas näiteks tenüüri, et tagada ametnike otsustusvõime ja süsteemi stabiilsus, mida tegelikult riigi pidamine nõuaks. Ühtlasi liikusid britid eemale hierarhiliselt ühtsest süsteemist, sest NPM-i kaudu muutsid nad riigiasutusi, viiest osa riigitegevusi asutustesse, mis eesmärgi kohaselt pidid toimima nagu eraettevõtted, kes üritavad kindla eelarve piires võimalikult palju teenida. See aga tähendab kohest võimalikku probleemi teenuste kvaliteedis ja seega ühiskondlikku pahameelt.

Probleem ulatub avaliku halduse juurteni, kui näha fundamentaalset viga: turuloogika, mis tema problemaatilisuse tõttu peab olema tegelikult allutatud riigi reeglitele, võtab võimust riigi enda üle. Weber ei näinud riigi haldamist kui detsentraliseeritud süsteemi ja samas britid jällegi unustasid ära selle, et bürokraatia on oluline komponent ka äridele ning seetõttu tähendas detsentraliseerimine bürokraatliku süsteemi kasvu hoolimata sellest, et tööle võeti mänedžerid. Kuigi Weber tõi ka ise välja, et paljud bürokraatia tunnusjooned võivad olla ka negatiivsed, kui neid ei hoita ohjes.

Edasi minnes võime me põigata ka korra tagasi, et üritada olevikus leida paremad lahendused juba kogetud muutuste põhjal.

Thatcherism liikus avalikus sektori bürokraatia vähendamise asemel hoopis läbi NPM-i ratsionalismi poole, mis viis sisse selgemad autoriteedi piirid ja alluvussuhted (Samier 2001). Laiemalt liikusid britid eemale legaalsest ratsionaalsusest ehk traditsioonidest ja võtsid suuna majandusliku ratsionaalsuse poole, mis ei tähendanud, et nad oleksid hüljanud bürokraatia.

Vastupidi – olgugi, et nad võitlesid n-ö suurema vabaduse eest, vajas riigi haldamise hajutamine ikkagi meeletult lisatööjõudu ning võib öelda ka, et riigi arenedes kindlasti kasvab ka kodanike nõudlus erinevate teenuste ja uute lahenduste järele, mida riik peab suutma täita. Seepärast oli riik justkui ummikus: ühelt poolt lokkas bürokraatia teatud piirides ja samas polnud häid lahendusi, kuidas olemasolevaid probleeme hästi lahendada. Tegelikult ju võeti lihtsalt juhuslikult samal ajastul olnud ideed kui ainuõiged käiku ilmselt põhjalikumalt tagajärgedele mõtlemata.

Kui vaadata demandariniseerimist ja thatcherismi tervikuna, siis see on ajalooline õppetund. Traditsioonidest ja ajaloost eemaldudes ning ideoloogiale keskendudes muutume me ettevaatamatuteks ratsionalistideks, kes kokkuvõttes võivad saavutada hetkelise edu (mida rahvas justkui ootab), aga pikemas plaanis puudub oskus pöörata lahendused jätkusuutlikuks.

Kuid ühiskonnad ja kultuurid on alati edasi arenenud ning muutunud, seetõttu võime me edasi minnes põigata ka korra tagasi, et üritada olevikus leida paremad lahendused juba kogetud muutuste põhjal.

***

¹ Fultoni raport avalikustati 1968. aastal. Selles toodi esile kriitika avaliku sektori vastu ning pakuti erasektoril baseeruvaid lahendusi.

Kasutatud allikate loetelu

Drechsleri, W. (2001) ’’Good and Bad Government: Ambrogio Lorenzetti’s Frescoes in the Siena Town Hall as Mission Statement for Public Administration Today.’’ Open Society Institute: Discussion Papers No.20 Local Government and Public Service Reform Initiative. Budapest: Arktisz Studio, 6

Drechsler, W. (1997) “Põhiseadus ja riigivalitsemine.” Drechsler, W., Kattel, R., Palgi, I., Tallo, I. (toim.) Avaliku halduse alused. Valimik Euroopa esseid. Tartu Ülikooli Kirjastus, 1,4, 6.

Monbiot, G. (2016) ,,Neoliberalism – the ideology at the root of all our problems.’’ The Guardian, 15. aprill. Kättesaadav: https://www.theguardian.com/books/2016/apr/15/neoliberalism-ideology-problem-george-monbiot

Peters, B. G. (1995) The Politics of Bureaucracy. University of Pittsburgh: Longman Publishers USA, 138.

Raudla, H. (2002) Kodaniku raamat. Eesti Vabaharidusliit ja Siseministeerium. Kättesaadav: https://www.siseministeerium.ee/sites/default/files/dokumendid/Uuringud/Kodanikuyhiskond/2002_kodaniku_raamat.pdf

Anon. (1917) ’’Hegel's Political Philosophy — The State.’’ Harvard Law Review, Chapter V, 78, 93-94

Samier, E. (2001) ,,Demandarinisation in the New Public Management: Examining Changing Administrative Authority from a Weberian Perspective’’ Hanke, E., Mommsen, W. J. (toim.) Max Webers Herrschaftssoziologie. Studien zu Entstehung und Wirkung. Tübingen: Mohr Siebeck, 245.

ERR.ee võtab arvamusartikleid ja lugejakirju vastu aadressil [email protected]. Õigus otsustada artikli või lugejakirja avaldamise üle on toimetusel.