Inglise keeles tähendab sõna 'obstruction' takistust või ummistust; sarnase kõla ja tähendusega sõnu on paljudes keeltes. Obstruktsioon parlamendis on mitmesugust tüüpi manööver eesmärgiga parlamendi normaalset tööd märgatavalt pidurdada. Tavaliselt teeb seda opositsioon ilma formaalseid protseduurireegleid rikkumata. Pigem on see protseduurireeglite väärkasutamine, neis esinevate puuduste ärakasutamine. Aga ette tuleb ka formaalsete reeglite rikkumisi, reeglistiku mõtte ja kirjutamata reeglite rikkumisest rääkimata.

Ülalöeldust võib jääda mulje, et obstruktsiooni tekkimises on alati süüdlane opositsioon. Tegelikult on parlamendielu osalised niihästi opositsioon kui ka koalitsioon ja tihti peab üks vaatleja süüdlaseks üht ja teine vaatleja teist poolt.

Obstruktsioon mõõdukas koguses on parlamendielu loomulik nähtus, aga liiga palju obstruktsiooni on märk sellest, et töökultuuris või reeglites (või mõlemas) on midagi valesti. Ohtlikud on mõlemad äärmused: kui obstruktsioon parlamendielu praktiliselt seisma paneb, aga ka valitsuskoalitsiooni nn teerullipoiitika, kui opositsioon täielikult või peaaegu täielikult tasalülitatakse. Parlamenditöö peab leidma tasakaalu kahe vastuolulise eesmärgi vahel: enamusel peab olema õigus oma poliitikat ellu viia ja vähemusel peab olema õigus oma seisukohad kuuldavaks teha. Kui parlamenditöö on tasakaalust tõsiselt väljas, siis kaotab parlament rahva silmis usaldusväärsust; lõppkokkuvõttes satub ohtu demokraatia toimimine.

Kõikehõlmav ja kogu parlamenditööd halvav obstruktsioon riigikogus pärast tänavusi valimisi üllatas ja hirmutas paljusid. Järg sellele on sügisel veel tulemas. Me ei saa väita, et selline olukord ohtlik pole, aga lugeja meelerahu huvides ütleme, et midagi erakordset, enneolematut või ületamatut meil siiski juhtunud pole. Järgnev on ülevaade parlamendiobstruktsiooni ajaloost ning kasutamisest üle maailma ning vahenditest, mis obstruktsiooni piiravad.

ÜLEVAADE OBSTRUKTSIOONI AJALOOST

Filibuster

Filibuster on üks ammukasutatud obstruktsiooni vorm. Teaduskirjanduses leidub ohtrasti materjali filibustri kohta USA esindajatekojas ja eriti senatis. Filibuster seisneb parlamendi liikmete ülipikkades sõnavõttudes eesmärgiga aeglustada parlamendiprotsessi ja takistada mingi akti vastuvõtmist.

Filibustri loomisajaks loevad mõned ajaloolased aastat 1790, mil USA kongressis otsustati küsimust, kus leiab aset järgmine kongressi istung. Oli ettepanek pidada see Philadelphias. Senat oli selles küsimuses peaaegu täpselt pooleks ning napil enamusel oli üks senaator – Samuel Johston – raskelt voodihaige. Plaan oli ta hääletamise ajaks kohale toimetada, aga sel päeval, kui hääletamine toimuma pidi, kallas vihma ning voodihaige kohaletassimist ei peetud võimalikuks. Et olukorda päästa, otsustasid kaks meest – Gerry Elbridge ja William Loughton Smith – pidada esindajatekojas kaks eriti pikka sõnavõttu. Aeg kulus ja hääletamine lükkuski järgmisele päevale. Järgmisel päeval oli vihm lakanud, Samuel Johnston saadi kohale tuua ning tema kohalolek päästiski hääletamise tulemuse. (Chafetz 2011)

Ülalkirjeldatud juhtum pole päris tüüpiline filibuster, kuivõrd parlamendi otsustamist lükkas edasi tegelik enamus. Tüüpiliselt korraldab obstruktsiooni parlamendivähemus. Raskematel juhtudel blokeeritakse mitte ainult ühe otsuse vastuvõtmist, vaid kannatab parlamenditöö tervikuna.

USA ajaloo kõige tuntumad filibustrid on John Caldwell Calhoun, kes tegutses 19. sajandi esimeses pooles ja seisis vastu orjanduse kaotamisele, ning Strom Thurmond, kes võitles kodanikuõiguste kehtestamise vastu 20. sajandi keskpaigas. USA senati filibustri rekord ongi aastast 1957 Strom Thurmundi nimel, kes rääkis ühtejärge 24 tundi 18 minutit. (Chafetz 2011)

Süstemaatiline obstruktsioon

Filibustrit võib pidada obstruktsiooni suhteliselt tsiviliseeritud vormiks. Esimesed metsiku obstruktsiooni näited pärinevad 1870. aastate Inglismaalt. Moodustatud oli Iiri rahvuslik partei Home Rule, kelle eesmärk oli Iirimaa autonoomia. Neil oli 59 kohta Westminsteris, aga teised (Inglise) parteid ei tahtnud Iirimaa probleemidest midagi kuulda. Üks iirlaste parlamendiliige Charles Stewart Parnell polnud rahul tolleaegse parteiliidri liiga alalhoidliku taktikaga ning asus uurima varasemaid parlamendiobstruktsiooni juhtumeid. Ta otsustas aeg-ajal ettetulevad protestid muuta permanentseks sõjaks. Parnelli peetaksegi süstemaatilise obstruktsiooni isaks. Tolleaegne spiiker Henry Brand kaotas mõne aja pärast kannatuse ning lasi karistuseks Parnelli eemaldada istungitelt – tervelt pooleteiseks nädalaks. Lisaks töötas spiiker välja parandused töökorda, mis võimaldasid obstruktsiooni eest veelgi raskemalt karistada. Obstruktsioon ja võitlus selle vastu käis aga ikka edasi. 1882. aastal lisati parlamendireeglitesse veel ka sõnavõttude lõpetamise klausel (closure). (te Velde 2012)

Obstruktsiooniga iseenesest Parnell poliitilisi eesmärke ei saavutanud, ent kasvatas omade hulgas isiklikku autoriteeti ja toetust. Lõpuks Parnell ja tema partei oma peamise eesmärgi – Iirimaa autonoomia – ikkagi sai. Sündis see läbi kokkuleppe Liberaalse Parteiga pärast 1885. aasta valimisi, mil juhtumisi kumbki suur Inglise partei absoluutset enamust ei saanud ning Home Rule osutus koalitsiooniläbirääkimistel kaalukeeleks.

Parnelli väljatöötatud obstruktsioonitehnika leidis kasutust teisteski Euroopa riikides. Kõige metsikumal kujul sündis see Austrias 19. sajandi viimastel aastatel. Kord viibis Viini parlamendihoones külalisena kirjanik Mark Twain. Istungitesaalis nähtud etendust kirjeldas ta värvikalt; siin esitame selle lühendatult:

Eriti meeldejääv episood oli parlamendiliikme Dr Otto Lecheri kõne, mis kestis ühtejärge 12 tundi, aga mida saalis kuulda ei olnud, sest parlamendi liikmed karjusid kogu aeg täiest kõrist üksteise peale. Kaks ametlikku stenografisti olid lahkunud oma kohtadelt ning seisid kõneleja seljataga, kiigates üle tema õla ja püüdes öeldud sõnu kinni püüda ja üles kirjutada. Kõneleja abistas neid sellega, et karjus neile otse kõrva.

Keset täielikku kaost teatasid valitsuse esindajad parlamendireeglite muudatustest (uusi reegleid tuntakse tänapäevani nime all Flex Falkenhayn). Uued reeglid piirasid kõnevabadust parlamendis. Esialgu ei kuulnud keegi reeglite muudatuste kohta midagi, aga kui asjast hakati aru saama, siis jõudis kaos haripunkti. Sotsialistid, kes muudatustega üldse nõus olla ei saanud, tormasid spiikri kallale, et oma viha välja valada. Kutsuti politsei, kes ründajad istungitesaalist välja toimetasid.

Mälestus sellest kohutavast episoodist inimkonna ajaloos ei kustu iial.

On märkimisväärne, et just Austria parlamendis – mis tol ajal oli maailma ühe suurriigi, Habsburgi Impeeriumi, keskus – leidsid aset mitmed tolle ajajärgu kõige ekstreemsemad obstruktsiooni juhtumid: alates lihtsast filibustrist – st lõpututest kõnedest – kuni parlamendireeglite kõige leidlikuma kasutamiseni, lõputute hääletamiste ja lõputute protseduuriliste ettepanekutega. Lisaks veel karjumine, solvangud, laulmine, laudadele trummeldamine, puuviljade, tooreste munade ja tindipottide loopimine, mööbli lõhkumine kuni otsese füüsilise vägivallani välja. (te Welde 2012)

Süstemaatilist obstruktsiooni peeti 19. sajandi lõpul ja 20. sajandi algul demokraatliku esindusdemokraatia toimimise äärmiselt ohtlikuks õõnestajaks. Poliitikateadlastele oli see tol ajal kõige sagedasem uurimisteema. Pärast esimest maailmasõda aga kerkis esile veel hulga demokraatiavaenulikum nähtus: natsionaalsotsialistid ning kommunistid vahetasid obstruktsiooni välja otsese vägivalla vastu; ausad valimised ja normaalselt toimiv parlament kui institutsioonid lihtsalt hävitati.

Pärast teist maailmasõda lääneriikide avalikkus parlamenditöö kahjustamist enam ei sallinud. Parlamenditöö uueks märksõnaks oli saanud 'efektiivsus', mis tegi lõpu lõppematule mõttevahetusele aristokraatlike klubide stiilis. Mitmeid aastakümneid näis, et obstruktsioon polegi enam teema. Alates aastast 1987, mil IPU (Rahvusvahelise Parlamentidevahelise Ühenduse) allorganisatsioon ASGP viis läbi laiapõhjalise küsitluse parlamentide toimimisest erinevates riikides, on obstruktsioon jälle jälgimise all. Hinnangute kohaselt on 35 protsenti parlamentide koosseisudest erinevates riikides tunda saanud obstruktsiooni märgatavat mõju oma töötulemustele.

Bell (2017) kirjeldab obstruktsiooni järgmisi vorme:

• Ülipikad kõned (filibuster)
• Korduv selgituste nõudmine, mille üle hääletatakse
• Palju protseduurilisi ettepanekuid
• Palju parandusettepanekuid
• Selliste hääletusmeetodite kasutamine, mis kulutavad aega
• Palju vahemärkusi ning küsimusi ettekandjale
• Komisjonide töö venitamine ja kordusistungid
• Kvoorumimängud
• Palju proteste töökorra küsimustes

Eesti võib sellele nimekirjale lisada sagedase vaheaegade võtmise enne hääletusi ning sadade arupärimiste esitamise ministritele. Mitmetel teistelgi riikidel on lisada omapäraseid vorme. Näiteks Ungaris peetakse mõned sõnavõtud täielikult vaikides. Ühenkuningriigis tegi esindjatekoja liige Paul Tyler aastal 2001 antiterroristliku akti vastuvõtmise pidurdamiseks liigutuse, mille järelsündmusi opositsioon tõeliselt nautis. Kirjeldame seda Paul Tyleri enda sõnadega:

Ma ootasin, kuni valitsuse kupjad olid saalist lahkunud ja tegin siis ettepaneku, et istung kuulutataks kinniseks. See ettepanek on debateeritav, aga vaene minister, kes valitsuse poolt ettekande oli teinud, ei saanud üldse aru, mis toimub. Nojah, ettepanek läkski läbi ning saal tuli pealtvaatajatest tühjendada, mis võttis omajagu aega. Seejärel lülitati mirofonid välja, sest kui nad oleksid sisse jäänud, siis olek mõni saanud ju pealt kuulata. Koalitsiooni nõunikud pidid ju ka lahkuma. Siis istuti seal nõutult ja keegi ei teadnud, mida teha. Lõpuks istung lõpetati.

Parandusettepanekute arv on mõnikord tõesti meeletu. Itaalia raportööri andmetel tehti aastal 2015 Itaalia senatis (Senato della Repubblica) 83 miljonit parandusettepanekut, et takistada ühe põhiseadusliku akti vastuvõtmist (Bell 2017).

Kaks põhitegurit, mis obstruktsioonile tuult tiibadesse puhuvad, on poliitikateadlaste hinnangul järgmised (Sieberer et al 2020):

• Valitsuskoalitsiooni ja opositsiooni vahelised tulised erimeelsused, mille vahel kompromissi leidmine on raske või võimatu (ajaloolised näited on orjanduse kaotamise küsimus, üldise valimisõiguse kehtestamine ning mitmesugused rahvuse enesemääramise küsimused impeeriumides).
• Puudused parlamendi toimimisreeglites või jõuetus nende kohaldamisel.

Obstruktsiooni esineb kaasajal praktiliselt kõikjal – mõnes parlamendis harvemini, teises sagedamini. Seal, kus obstruktsiooni harva esineb, on tavaliselt kõrge poliitiline kultuur ning hästi läbimõeldud protseduurireeglid, mis obstruktsiooni takistavad ning selle põhjustamist karistavad. (Bell 2018)

OBSTRUKTSIOONI PIIRAMISE VAHENDID

Plenaaristungi päevakord

Päevakorra ummistamine – näiteks lõputute arupärimistega valitsuse liikmetele – on üks vahend, mida obstruktsiooniks kasutatakse, sh ka Eestis. On riike, kus parlamendi täiskogu aega päevakorraküsimustele üldse ei kulutata. Näiteks Ühendkuningriigis ja Iirimaal määrab istungite päevakorra valitsus. Et seadusandliku algatuse õigust opositsioonilt mitte täielikult ära lõigata, siis mingi kindel arv päevi (umbes 12 protsenti kõigist istungite päevadest) on eraldatud opositsiooni ja/või üksikliikmete esitatud järelepärimistele ja eelnõudele. Mitmetes teistes riikides – näiteks Prantsusmaal, Kreekas, Luksemburgis, Portugalis ja Šveitsis – määrab päevakorra spiikri juures tegutsev institutsioon ja tavaliselt pole tema otsused parlamendi täiskogu istungil debateeritavad. Selline töö korraldamine kitsendab märgatavalt opositsiooni võimalusi päevakorra ummistamiseks. Mitmetes teistes riikides püütakse päevakorra küsimused lahendada konsensusega. Kui see ei õnnestu, siis jääb viimane sõna spiikrile. (Döring 1995; Bell 2017)

Teiste riikidega võrreldes on Eestis opositsioonil liiga ohtralt võimalusi päevakorra ummistamiseks.

Sõnavõttude ajaline piiramine. Sõnavõttude lõpetamine

Eesti riigikogus on iga sõnavõtu aeg piiratud. Enamikus riikides on võimalik piirata aga ka päevakorrapunktile kuluvat koguaega. Enamushääletusega saab seda teha Prantsusmaal, Kreekas, Iirimaal ja Ühendkuningriigis. Enamikus riikides saab seda teha osapoolte eelneva kokkuleppega. Väike arv riike – Soome, Madalmaad ja Rootsi – ei luba sõnavõttudele kulutatava koguaja piiramist ei eelnevalt ega jooksvalt.

Seal, kus piiratakse sõnavõttude koguaega, jaotatakse see aeg tavaliselt ka valitsuse, parlamendikomisjoni ja fraktsioonide vahel. Mõnes riigis on võimalik, et enne hääletust ei avata debatti üldse. See on siis erakorraline küsimus, mis on tavaliselt seotud kiireloomulise riigikaitse teemaga. Prantsusmaal on tuntud giljotiini-nimeline võte, mis seob eelnõu hääletuse valitsuse usaldusküsimusega (sealt on ka Eesti Põhiseadus eeskuju võtnud). Debatita hääletus sobib tõepoolest ainult erakorralistel juhtudel; tavaolukorras loetakse seda halvaks tooniks, kuna see parlamendi rollist ja opositsiooni õigustest ülearu hoolimatult üle sõidab. (Döring 1995; Bell 2017)

USA esindajatekoda tegi võimalikuks sõnavõtud lõpetada enamushääletusega 1890. aastatel ja see klausel tegi seal filibustrile lõpu. Senatis saab sõnavõtud lõpetada kvalifitseeritud häälteenamusega (3/5 liikmete poolthäältega) ning filibuster kestab tänapäevani edasi. Juristid on mitmel korral põhjendanud, miks filibuster on põhiseaduse vastane, aga ülemkohus pole seda seisukohta kinnitanud. Senatis pole ka üksiksõnavõtt ajaliselt piiratud. (Chafetz 2011)

Spiikri kohtunikuroll

Spiikri staatus ja roll erineb riigiti võrdlemisi palju. Selleks, et spiiker saaks efektiivselt selle eest hoolitseda ja vastutada, et parlamendi töö oleks tasakaalus – et obstruktsiooni piirata ja teha seda vähemuse õigusi austades – on tingimata vaja, et ta oleks neutraalne tegelane koalitsiooni ja opositsiooni vahel.

Ühendkuningriigis ja temaga sarnase poliitilise kultuuriga riikides on spiiker parteitu. Ta valitakse küll tavaliselt enamuskoalitsiooni liikmete hulgast, aga valituks saades peatab ta oma suhted parlamendiparteiga. Ta ei võta osa fraktsiooni koosolekutest, ei võta sõna debattides ega osale hääletustel (välja arvatud siis, kui hääletus annab viigilise tulemuse – siis otsustab spiikri hääl). Ta isegi ei lõunata teiste parlamendiliikmetega ühe laua taga. Tema roll on esindada kogu parlamenti ja hoolitseda kogu parlamendi hea käekäigu eest. Selleks, et ta seda efektiivselt teha saaks, on talle selleks ka vajalikke õigusi antud – rohkem kui näiteks spiikrile Eesti riigikogus. Riigikogus ei saagi spiikrit neutraalseks tegelaseks pidada – ta mitte ainult et võtab osa hääletustest ja käib vahel kõnetoolis, et debatis osaleda, vaid on liiga sageli samaaegselt ka mingi erakonna esimees.

Neutraalne spiiker sobib sealhulgas selleks, et otsustada, kellele ja mis järjekorras sõna anda. (Eestis antakse sõna kõigile tahtjatele automaatselt sooviavalduse esitamise järjekorras.) Ilmset obstruktsiooni saab neutraalne spiiker katkestada ning karistada ja tema otsused pole parlamendisaalis debateeritavad. Eriti räigete rikkumiste puhul on spiikril õigus normide ja tavadega vastuolus käitunud parlamendiliiget istungitesaalist kõrvaldada – mitte küll alaliselt, aga käimasoleva istungi lõpuni. (Parliament of Canada 2017; Bell 2017).

Neutraalsele spiikrile ei pea reglement üksipulgi ette kirjutama, kuidas ta ühele või teisele olukorrale reageerima peab. Obstruktsiooni korraldajad on teatavasti väga leidlikud (Bell 2017). Spiikril peab olema vabadus igale rünnakule kaitse leida. Samal ajal on tema kohus kaitsta ka vähemuse õigusi. Õhkkonnale parlamendis mõjub tervislikult see, et kõik parlamendiliikmed tahavad spiikriga hästi läbi saada. Kes kiusu kisub, see riskib sellega, et talle sõna ei anta. Asja eest, muidugi.

Kirjutamata reeglite roll obstruktsiooni vältimisel

On riike, kus erilised vahendid obstruktsiooni vältimiseks kasutusel pole, aga obstruktsioon pole ikkagi probleem. Need riigid paistavad silma tavalisest tervema poliitkultuuri poolest. Parlamendiparteid jätavad kõige parlamendivaenulikumad obstruktsioonivormid oma arsenali hulgast välja, sest teavad, et saaksid järgmistel valimistel selle eest valijatelt karistada. Teiselt poolt, terve poliitkultuur tähendab ka üksteisest lugupidavaid erakondi. Obstruktsioon lööb kergesti õitsele, kui üks koalitsioon teeb midagi, mille järgmine koalitsioon esimese asjana tühistab. Alati pole sellist asja võimalik vältida, aga paha on, kui selline muster kordub ja kordub.

Märkus parlamendi tööreeglite muutmise kohta

Üks levinud väärettekujutus parlamendireeglitest on see, et need reeglid on kord kehtestatud ja töö käigus neid ei muudeta. Üks uurimus (Sieberer et al 2020) käsitles 13 lääneriiki aastatel 1945 kuni 2010. Selgus, et parlamendireegleid muudeti päris sageli. Näiteks Rootsis tehti seda parlamendi 21 koosseisu jooksul üheksa korda. Nagu juba öeldud, on üks põhjus, miks obstruktsioon üle mõistliku piiri läheb, ebakohased reeglid.

Väga harva saavutab opositsioon obstruktsiooni kasutades mingeid poliitilisi eesmärke. Mis tavaliselt juhtub, on hoopis see, et valitsuskoalitsioon muudab parlamendireegleid. Siin aga valitseb oht, et parlamendienamus ei teegi muud, kui keerab lihtsalt vähemuse õigusi koomale. Selle tulemusel lähevad parteidevahelised suhted veelgi teravamaks ja poliitiline kultuur jätkab allakäiku.

Järeldused riigikogu tarvis

Oleks kahju, kui praegune koalitsioon jätkaks obstruktsiooniga toimetulekuks selle võtte kasutamist, et seob oma eelnõude vastuvõtmise korduva usaldushääletusega. Ülalpool oleme kirjeldanud teisi vahendeid, mis vähemuse õigustest vähem üle sõidavad ja parlamendi normaalset tööd vähem kahjustavad. Valitsuskoalitsioon – soovitavalt koostöös opositsioonierakondadega ning sõltumatuid eksperte kaasates – peaks nende hulgast valiku tegema ja tagama selle, et parlament normaalselt tööle hakkaks. See vajab muudatusi nii kirjutatud kui ka kirjutamata reeglites. Kõik see pole küll kerge, aga mitte ka võimatu ülesanne.

Kirjandus

Bell, L. C. (2018). Obstruction in parliaments: a cross-national perspective. The Journal of Legislative Studies, 24(4), 499-525.

Chafetz, J. (2011). The Unconstitutionality of the Filibuster. Conn. L. Rev., 43, 1003.

Döring, H. (1995). Time as a scarce resource: Government control of the agenda. Parliaments and majority rule in Western Europe, 223-46.

Parliament of Canada (2017). https://www.ourcommons.ca/procedure/procedure-and-practice-3/index-e.html

Sieberer, U., Dutkowski, J. F., Meißner, P. & Müller, W. C. (2020). 'Going institutional' to overcome obstruction: Explaining the suppression of minority rights in Western European parliaments, 1945− 2010. European Journal of Political Research, 59(4), 886-909.

te Velde, H. (2013). Parliamentary obstruction and the "crisis" of European parliamentary politics around 1900. Redescriptions, 16(1), 125.