Riigikontroll: IT-süsteemide käigushoidmine vajab teadlikku eelarvestamist ({{contentCtrl.commentsTotal}})

Selleks, et IT-s paigal püsida, peab väga kiiresti jooksma, tõdes riigikongrolör Janar Holm klassikat osundades.
Selleks, et IT-s paigal püsida, peab väga kiiresti jooksma, tõdes riigikongrolör Janar Holm klassikat osundades. Autor/allikas: Siim Lõvi /ERR

Riigiasutustel on lihtsam saada raha uuteks IT-arendusteks kui olemasolevate käigushoidmiseks, mistõttu jäävad kasutusel olevad süsteemid kiiresti ajale jalgu. Probleemi aitaks lahendada IT-süsteemide teadlik ja eraldi eelarvestamine, nii nagu see toimub kaitsekulutuste puhul, märgib riigikontroll oma auditis.

Auditi kohaselt on Eesti e-riigi peamised riskid puudus IT-oskustega inimestest ja kiratsevad IT-süsteemid.

Riigikontrolör Janar Holm toob esile, et pea kogu asjaajamine Eesti riigis ja riigiga sõltub infotehnoloogiast, mistõttu on selle toimimine võtmetähtsusega.

"Juba pea 15 aastat tagasi Riigikogule saadetud auditis e-riigi teemal muretses riigikontroll, et Eestit varitseb perspektiivis oht IT-vallas pöördumatult maha jääda.
Audit leidis toona, et infotehnoloogia kavandamise vallas napib tervikvaadet ja riigieelarve koostamisel ei pöörata küllaldaselt tähelepanu asjaolule, et kord loodu vajab ülalpidamiseks püsivalt raha. Nüüd, aastal 2019 koostatud aastaaruandes paistab taas kinnitust saavat, et me pole piisavalt suutnud järgida raamatust "Alice peeglitagusel maal" tuntud tõdemust – tuleb joosta kõigest väest, et paigal püsida, ja kui tahad mitte ainult paigal püsida, vaid ka mõnda teise kohta jõuda, pead jooksma veel kaks korda kiiremini," kritiseerib Holm oma kokkuvõttes riigi seisu IT-taristu arendamisel.

Riigiasutuste IT-juhid, kellega riigikontroll aruande tegemisel suhtles, tõid välja, et lihtsam on raha saada uuteks arendusteks kui olemasoleva süsteemi toimimas hoidmiseks või ajakohastamiseks, sest raha üheks ja teiseks tuleb erinevast allikast.

Infotehnoloogia investeeringuid on seni tehtud projektipõhiselt ja paljuski toetusrahaga. Näiteks sai Eesti IKT-valdkonna projektideks Euroopa Liidult aastatel 2007–2013 toetust 53 miljonit, aastatel 2014–2020 aga 163 miljonit eurot. Praegu planeeritakse aastate 2021–2027 eelarvet ning hinnanguliselt on Euroopa Liidult taas vaja IT-investeeringute toetuseks vähemalt 158 miljonit eurot.

"Kui IT-süsteemide loomiseks saab kasutada Euroopa Liidu tõukefondide raha ja ülalpidamiseks mitte, siis sealt algavadki raskused," sõnas riigikontrolör Janar Holm, kes tuletas meelde, et välisrahastuse osa lähiaastatel langeb.

"Peame aru saama, et kuigi e-riik aitab meid paljuski efektiivsema ja odavama halduse poole, on tarvis seda ka ülal pidada, mis tähendab järjest suuremaid kulusid, mida aga ei märgata või ei taheta teha," ütles Holm.

Riigikontroll järeldas oma aruandes, et ehkki Eesti kui e-riigi rahvusvaheline maine on hea, oleme mitmete edasist arengut mõjutavate näitajate poolest vajumas keskmike sekka.

Eesti koht e-riigiga seotud edetabelites Autor/allikas: riigikontroll

Riigikontrolör hoiatas, et ajale jalgu jäänud ja alarahastatud IT-süsteemid võivad hakata takistama poliitiliste otsuste elluviimist, sest süsteem lihtsalt ei tule kavandatud muudatustega toime. Samuti võib halvasti läbi mõeldud ja tellija poolt ebapiisava tähelepanuga läbi viidud IT-arendus teha asjaajamise hoopiski aeglasemaks.

IT-tugiteenuste korraldus Eestis Autor/allikas: riigikontroll

"E-riik kõigi oma teenustega on juba pikalt olnud Eesti rahvusliku uhkuse allikas, kuid aruande tegemise käigus tuvastasime, et on üsna raske saada ettekujutust, mis see uhkus meile maksma läheb. Korralised IT-ülalpidamiskulud on raamatupidamises arvestatud üldiste majanduskulude hulka," tõdes Holm.

Ehkki kohustus andmekogu registreerida on kehtinud juba aastaid, pole jätkuvalt selge, kui palju on riigis infosüsteeme ja andmekogusid. Registrisse on siiani kantud üle 2000 infosüsteemi, mis pakuvad elanikele, ametnikele, aga ka erasektorile erinevaid e-teenuseid, kuid sealne andmestik pole täielik ega ajakohane.

Keskkonnaministeeriumi haldusalas arendatakse juba üheksandat aastat ehk alates 2010. aastast kaht suurt ja olulist infosüsteemi: keskkonnaseire andmeid koondavat infosüsteemi ning keskkonnalubade andmise ja loa omanike esitatavat infot koondavat keskkonnaotsuste infosüsteemi.

Riigikontroll tuvastas oma tarkvaraprojektide auditis viimase puhul, et planeerimisfaasis ei hinnatud, kuidas tagada arendatud tarkvara edaspidine käigushoidmine ja tugi asutuse põhitööle ning kui suur on arendatud tarkvara iga-aastane hooldus- ja parenduskulu. Oluliselt rohkem võiks teha tasuvusanalüüse.

Keskkonnaministeeriumi haldusala andmekogud Autor/allikas: riigikontroll

Riigikontrolör avaldas lootust, et järgnevatel aastatel on võimalik saada sama täpne ülevaade riigiasutuste IT-kuludest, nagu see kehtib kaitsekulude puhul. 

Asutuste IT-ekspertide hinnangul peaks iga-aastane hoolduskulu ulatuma viiendikuni arenduse maksumusest.

Riigikontrolli arvestuste kohaselt on keskvalitsuse IT-valdkonna haldus- ja personalikulud kasvanud aastatel 2016–2018 ligikaudu 30 protsendi võrra, mis on arvestatav kasv, kuid tuleb arvesse võtta, et muu maailm areneb äärmiselt kiiresti ja seniste süsteemide töös hoidmise kulud hakkavad alles selguma.

E-riigi moodustavate info- ja kommunikatsioonitehnoloogia (IKT) lahenduste käigushoidmiseks ja arendamiseks kuluva raha kohta keskset terviklikku ülevaadet pole, nagu polnud ka varasema auditi ajal aastal 2005. Riigikontroll püüdis raamatupidamisandmetele tuginedes ise kas või osalist ülevaadet koostada.

Alates 2016. aastast saab riigi raamatupidamise infosüsteemide põhjal hinnata kogu avaliku sektori IT-halduskulusid ja IT-investeeringuid, mis olid aastas keskmiselt vastavalt 100 miljonit ning 81 miljonit eurot.

Riigikontrolli täpsema vaatluse all oli keskvalitsus, kus kõik ministeeriumid ja nende allasutused, mis tegelevad enim ITga, kulutasid 2018. aastal IT-le kokku vähemalt 123 miljonit eurot (sh haldusele 45 ja investeeringutele 40 ning tööjõule 38 miljonit).

Riigikontrolli vaadeldud asutuste IT-valdkonna kogukulude jagunemine aastatel 2016-2018 (miljardites eurodes) Autor/allikas: riigikontroll

Alates 2016. aastast on infotehnoloogia valdkonna töötajaid lisandunud
keskmiselt kümme protsenti aastas. Palgad on kasvanud erasektoriga võrreldes veidi aeglasemalt, see annab end juba tunda riigistruktuurides täitmata töökohtade ning tööjõu voolavusena.

Riigikontroll tõdeb, et infotehnoloogilistest investeeringutest, samuti haldus- ja
personalialastest finantsandmetest tuleks luua selge ülevaade ning seda
keskselt ja pidevalt jälgida. Praegu on olukord, kus IT-ga seotud avaliku
sektori tööjõukulud pole teada, sest need ei ole raamatupidamise
infosüsteemides avaliku sektori muudest tööjõukuludest eristatavad.

IT-töötajate keskmine kuu brutopalk aastatel 2016–2019 (eurodes) Autor/allikas: riigikontroll

E-tervis kiratseb

Aastaaruandes on Riigikontroll keskendunud ka Eesti seni eesrindlikuks peetud e-tervise süsteemile, mis aga tegelikkuses ei tööta veel kaugeltki nii, nagu algselt eesmärgiks seati. Kaks kolmandikku haiglatest peavad tervise infosüsteemi ebamugavaks, ligi pooled osutavad, et see ei sisalda vajalikke terviseandmeid.

"Arstid veedavad patsiendiga kohtumisel liiga suure osa ajast e-tervisest andmeid otsides," osutas Holm.

Keskne tervise infosüsteem, mis sisaldab patsientide haiguslugusid, ei vasta kasutajate vajadustele. Kaks kolmandikku haiglatest peab seda ebamugavaks, ligi pooled hindavad, et sealsed terviseandmed on puudulikud. Arstide aeg patsiendiga kohtumisel kulub kohmakast süsteemist andmete otsimisele. Tervise infosüsteemi kitsaskohad pärsivad patsiendile kvaliteetse teenuse osutamist.

Patsiendiportaali kasutatavus 2016.–2018. aastal sisselogimiste arvu järgi Autor/allikas: riigikontroll

Lisaks kogutakse sotsiaalhoolekande valdkonnas abivajajatelt liiga palju andmeid: neid kas poleks üldse vaja või saaks need ka mujalt kätte.

"E-riik peab tegema elu lihtsamaks. Kord riigile esitatud andmeid ei peaks inimene avalike teenuste saamiseks uuesti ja uuesti esitama," ütles Holm, tuues välja, et praegu küsitakse andmeid vähemalt viiendiku võrra liiga palju.

"Sotsiaalvaldkonna infosüsteem STAR pidi andmete kättesaadavust hõlbustama, kuid kümne aasta jooksul pole probleemid leevenenud," lisas Holm.

Üldjoontes töötavad digipilt, digiretsept ja patsiendiportaal, kuid digiregistratuur alles alustab ning e-kiirabi rakendus vajab tõhusaks toimimiseks parandamist. On
näiteid, kus haigla erakorralise meditsiini osakonna (EMO) arstideni ei jõua kiirabiautost teele pandud info automaatselt. Lisaks tuleb EMO arstil otsida talle olulist infot kuni 24-leheküljeliselt kiirabikaardilt. Perearst omakorda saab patsiendi EMO-s käigust teada alles siis, kui patsient seda ise mainib.

E-tervise arendamine on killustunud ning nõrgalt juhitud. Riigikontrolli
küsitletud haiglatest enamik näeb killustatust probleemina, mis toob
kaasa kulude kasvu ja ühilduvuse probleemid. Pole selge, kes
arendusprotsesse juhib ja kes vastutab, kui arendused venivad või ei saagi
valmis.

Riigisektori infotehnoloogiliste arenduste puhul on oluline risk, et infosüsteemi tellija ei kujuta ise täpselt ette, mida ta tahab, ja seetõttu ei saa ka arendaja aru, mida tellija temalt ootab. Senine praktika näitab, et arendused ja e-teenused ei hakka loodetud viisil tööle, kui nende tulevane kasutaja ise arendustöös aktiivselt ei osale ning teenuse omanik vastutust ei võta või ei tunneta ning koostöö arendaja ja reaalsete kasutajate vahel ei toimi.

Infotehnoloogiliste lahenduste tellimisel on oht, et üritatakse senist paberliku asjaajamise tööloogikat üle kanda digitaalsetesse süsteemidesse, mille tulemuseks on see, et infosüsteemile üle minnes muudab selle kasutamine tööprotsessi hoopis tülikamaks, keerukamaks ja aeganõudvamaks.

HVA-haiglates kasutusel olevad haiglainfosüsteemid Autor/allikas: riigikontroll

Arenduste ebaõnnestumise negatiivsed mõjud on oluliselt suuremad kui pelgalt nende arendamiseks kulunud raha – IT-süsteemide valmimise või muutmise võimekus dikteerib poliitiliste ja administratiivsete otsuste langetamist.

Teisalt tuleks ka IT-süsteemide arendamise või muutmisega seotud poliitiliste ja administratiivsete otsuste puhul olla muutuste ettevalmistamiseks vajaliku aja planeerimisel realistlik, sest ülepeakaela tehtud IT-lahendustel on väga suur oht läbi kukkuda. Eriti probleemsed on uuenduste suhtes vanemad süsteemid, mille ülesehitus on kujunenud ajalooliselt jupp haaval ja mille ühe osa muutmise katse võib vallandada probleemide kaskaadi muude osade toimimises.

Toimetaja: Merilin Pärli

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: