Õigusteadlased: kas halduskaristused on suund hõlpsama karistamise poole? ({{contentCtrl.commentsTotal}})

Põhiseadus.
Põhiseadus. Autor/allikas: Siim Lõvi /ERR

Eestil on kohustus Euroopa Liidu (EL) õiguses sätestatud halduskaristused üle võtta, kuid EL ei dikteeri halduskaristuste ülevõtmisel menetluslikku raamistikku ning Eestil on õigus säilitada oma senine menetluskord. Tartu Ülikooli teadlased osutavad, et soovides menetlust efektiivsemaks muuta, ei tohi Eesti vähendada põhiõiguste kaitset sedavõrd, et mindaks vastuollu Euroopa inimõiguste konventsiooni, Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika ja Eesti põhiseadusega.

Käimas on diskussioon selle üle, kuidas peaks Eesti täitma EL-i õigusaktidega pandud kohustust kehtestada mõnede eelkõige konkurentsi-, andmekaitse- ja finantsvaldkonna õigusrikkumiste eest "efektiivsed, heidutavad ja proportsionaalsed" sanktsioonid, mida juba sujuvalt on hakatud halduskaristusteks nimetama.

Eesti kehtiv õigus praegu haldusmenetluses karistamist ette ei näe – meil on karistamiseks karistusõigus. Suures plaanis on Eestil EL-i sanktsioonide ülevõtmiseks kaks varianti: kas võtta need üle väärtegudena või luua uus karistatavate tegude kategooria – haldusrikkumised.

Millises õigusharus EL-i sanktsioonid kehtestada, on jäetud liikmesriikide endi otsustada, ehkki mõnes valdkonnas on EL-i õigusaktides otsesõnu kriminaalmenetluslikud abinõud pigem välistatud.

Eesti järelevalveasutused, mis üksiti on ka väärteoasjade kohtuvälisteks menetlejateks (ja ilmselt ka tulevaste miljonitrahvide määrajateks), on avaldanud üksmeelset poolehoidu halduskaristuste-variandile – seda peamiselt põhjendusega, et nii saaks karistamise protsessi lihtsustada ja ehk vabaneda mõnedest reeglitest, mis süütegude menetluses kaitsevad kahtlustatavaid ja menetlusaluseid isikuid (näiteks õigus keelduda enda süüstamisele kaasabi osutamast, õigus asja arutamisel kohtus nõuda, et riigi esindaja väidetava süüteo kõiki elemente kohtule tõendaks või õigus kohtus küsitleda neid, kes süüstavaid ütlusi annavad).

Õigusriigis on põhimõte, et kui riik näeb mingi rikkumise eest ette raske karistuse (nt kümne miljoni euro suurune trahv ilmselt on raske karistus), peab menetlusalusele isikule andma ka efektiivsed võimalused oma seisukohtade kaitsmiseks ning riigipoolsete kuritarvituste ärahoidmiseks.

Protsessireeglite, sh menetluslike põhiõiguste peamiseks eesmärgiks on väärlahendite vältimine ja sestap peab rikkumise olemus ja selle eest ähvardava karistuse raskus dikteerima selle, kui hoolikas ja põhjalik on protsess, mille tulemusena lahend sünnib.

Ka Euroopa Inimõiguste Kohus on juba 1976. aasta Engeli lahendist alates järjepidevalt olnud seisukohal, et raskuse poolest kriminaalkaristusega võrreldava karistuse üle otsustamisel peavad ka menetlusalusele isikule olema tagatud konventsioonis kriminaalsüüdistuste arutamisega võrdväärsed õigused.

Karistuse ümbernimetamine millekski muuks seda põhimõtet ei väära ning menetluspõhiõiguste tagamise kohustusest ei päästa ka tõdemus, et põhiõigusi rohkem piirates saaks karistuse määrata kiiremini ja riigi jaoks väiksemate kuludega.

Kui seda seost eitada, võiks ka näiteks mõrva kuriteost millekski selliseks ümber nimetada, mille protsessireeglid võimaldaksid eluaegse vangistuse rakendamiseks "kiiremat ja tõhusamat" menetlust.

Selles, et potentsiaalselt miljonitesse ulatuvad trahvid kujutavad endast kriminaalkaristusega sarnaseid õigusjärelmeid Euroopa Inimõiguste Kohtu Engeli lahendi tähenduses, kahtlust ei ole.

Järelikult peaksid menetluslikud garantiid suurte rahatrahvide ja muude raskete halduskaristuste korral olema siiski samad nagu süüteomenetluses, sõltumata sellest, kas karistusi määratakse väärteo- või haldusmenetluses. See aga seab omakorda kahtluse alla, kas eraldi halduskaristuste süsteemi kujundamine annaks soovitud tulemuse menetluse kiiremaks ja lihtsamaks muutmisel.

Tõeliselt rasked ja teiste ühiskonnaliikmete õigusega kaitstud hüvesid otseselt kahjustavad teod on meie kehtivas õiguses kuriteod, mille toimepanijaid ootab tihti vangistus ja kuriteokanne karistusregistris.

Väärteod kahjustavad õigushüvesid vähesel määral, kui üldse – enamasti on väärteod sellised, mis seisnevad vaid kehtestatud reeglite vastu eksimises, mitte kellegi õigushüvede ründamises. Ka karistuseks on väärtegude eest enamasti trahv (trahvi maksimummäär kehtiva seaduse kohaselt on füüsilisele isikule 1200 eurot ja juriidilisele isikule 400 000 eurot) ning paljudel juhtudel karistusregistrikannet ei järgne.

Küsimus, mida peaksime karistatavate tegude süsteemi muutma asudes esitama, on järgmine: kas mitmekümne miljoni eurose trahvi potentsiaaliga EL-i konkurentsi- või andmekaitsereeglite rikkumine on sisult ja karistuselt süütum kui mõni väärtegu? Või erineb see väärtegudest kuidagi olemuslikult sedavõrd, et vajab eraldi kategooriasse liigitamist? Seni ei ole leida olnud head põhjendust, et kasvõi ühele neist jaatavalt vastata.

EL-i sanktsioonide paigutamine süüteomenetluse raamidesse

Kui EL-i nõutavad sanktsioonimeetmed Eestis üle võtta väärteokaristustena, siis karistuse ülemmäära tõstmisest pääsu ei ole. Ehkki siinkirjutajate arvates ei ole võimalik kohtuvälistele menetlejatele põhiõiguste kaitse vähendamise osas vastu tulla, on ometi kehtivas väärteoõiguses mitmeid murekohti, mida tuleks lahendada.

Mitmed neist probleemidest ei ole sugugi unikaalselt seotud EL-i aktides nõutavate sanktsioonide rakendamisega, vaid on samavõrd aktuaalsed ka muude väärtegude menetlemisel.

Üheks olulisemaks selliseks probleemiks on meie väärteoõiguses kehtiv juriidilise isiku derivatiivse vastutuse kontseptsioon, mis tähendab, et juriidilist isikut saab väärteo eest karistada üksnes siis, kui kindlaks on tehtud konkreetne juriidilise isiku pädev esindaja või juhtivtöötaja, kes väärteokoosseisule vastava teo juriidilise isiku huvides toime pani.

Mida keerulisem on korporatiivne juhtimisstruktuur ja mida paremini üksteisest on lahutatud otsustajad ja tegutsejad, seda suurema tõenäosusega juriidiline isik vastutusest pääseb.

Suur hulk riike (sh Euroopa riike) on nüüdseks derivatiivse vastutuse kontseptsioonist seetõttu loobunud ja rakendavad nn organisatsioonilise vastutuse lähedast mudelit, kus küsitakse selle järele, kas süüteo toimepanemine oli osa organisatsiooni poliitikast, protseduuridest ja praktikast – või kas organisatsioon tervikuna oleks saanud rikkumist ära hoida.

Ka väärtegude menetlust puudutavas regulatsioonis on momente, mida annab kohendada ja millest võidaks nii EL-i aktide rikkumise kui ka kodumaiste väärtegudega võitlemine. Seetõttu kuulub siinkirjutajate sümpaatia esmajärjekorras väärteomenetluse-kesksele lahendusele.

EL-i sanktsioonide paigutamine haldusmenetluse raamidesse

Eraldi haldusrikkumiste ja halduskaristuste kasuks rääkivana on peaasjalikult esitatud ideed, et haldusmenetlus on kuidagi "tõhusam" väärteomenetlusest.

Haldusmenetluse raames isikute karistamine võimaldab väidetavalt vältida "topeltmenetlust" (riikliku järelevalve käigus rikkumise tuvastamisele peaks praegu kehtiva süsteemi kohaselt järgnema osade tõendite, eelkõige tunnistajaütluste, vormistamine väärteomenetluse reeglite järgi).

Sellele lisaks loodetakse vältida juriidilise isiku karistusõigusliku vastutuse aluseid puudutavat põhimõttelist vaidlust ja pääseda süüteomenetlusega kaasnevate menetluslike garantiide tagamise kohustusest.

Nagu eespool kirjutasime, kui Eesti oma põhiseadust ja Euroopa inimõiguste konventsioonist tulenevaid kohustusi tõsiselt võtab, siis viimane lootus on tühi ja samavõrd amoraalne.

Riikliku järelevalve (haldus)menetluse segamine karistusmenetlusega on muidugi võimalik, nagu on võimalik ja ehk ka mõistlik haldus- ja süüteomenetlustes tõendamise reeglite suurem harmoneerimine. Samas võiks menetluste segamine soovimatu kõrvalmõjuna kaasa tuua hoopis haldusmenetluse muutumise kohmakamaks.

Halduskaristuste ülevõtmine haldusmenetluse raames võimaldab mitut lähenemist. Kuna kehtivad asjakohased haldusõiguse üldosa või eriosa seadused ei reguleeri isikute karistamist, on tarvilik EL-i halduskaristuste ülevõtmisel haldusõiguse raamides kehtestada nende jaoks eraldi reeglistik.

Justiitsministeeriumi kontseptsiooni kohaselt luuakse selleks haldustrahvi seadus ning sätestatakse osades asjassepuutuvates eriseadustes haldustrahvikoosseisud ja valdkondlikud haldustrahvimenetluse erinormid (eelnõu kavatsetakse koostada ja kooskõlastamiseks esitada juba käesoleval suvel).

Kokkuvõttes ei oma aga niivõrd tähtsust see, milline seadus halduskaristuste üldosa loomiseks valida, kuivõrd see, et selline halduskaristusmenetluse üldosa üleüldse loodaks. Näiteks Soomes jäi üldosa algul kehtestamata, seda pole tänini suudetud tekitada ning see on kaasa toonud halduskaristusõiguse killustatuse ja põhjendamatu keerukuse.

Olenemata sellest, kas halduskaristused võetakse üle väärtegudena või eraldi haldusrikkumistena, tuleb silmas pidada ülekriminaliseerimise ohtu. Kuna EL-i õigusaktid eeldavad kohati kõigi valdkonda reguleerivate sätete rikkumise eest karistamist, võib Eesti jõuda tagasi karistusseadustiku ulatusliku revisjoni eelsesse aega, kus Eesti väärteoõiguses võis täheldada ülekriminaliseerimist.

Kui EL-i haldustrahvid sätestatakse väärtegudena, on ülekriminaliseerimine selgesti nähtav; kui aga haldusmeetmete või halduskaristustena, toimub ülekriminaliseerimine varjatult, st isikuid küll süütegude toimepanemises süüdi ei mõisteta, kuid neile rakendatakse laiaulatuslikult karistusi, mis väärteokaristustega igapidi sarnanevad.


Autorite samateemalise uuringu aruanne on arvutivõrgus vabalt kättesaadav siin: "Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses" .

Toimetaja: Kaupo Meiel

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: