Illimar Pärnamägi: katse ja eksituse meetod seadusloomes ({{contentCtrl.commentsTotal}})

Illimar Pärnamägi
Illimar Pärnamägi Autor/allikas: Sorainen

Priit Pikamäe leidis ERR-i portaalis ilmunud arvamusloos, et Eesti seadusloome kvaliteet ei ole mitte üksnes kehv, vaid selles valitseb kaos. Juristina tahaksin sellega vaid nõustuda, aga kas maksab nuriseda, kui see on seadusandja teadlik valik? Peagi algava sügisese seadusloomehooaja valguses tasub selle üle arutleda, kirjutab Illimar Pärnamägi.

Jurist ootab süsteemi, aga võib-olla on kaos parem tee tõe ja kvaliteetsema seadusloome suunas? Teoreetiline dilemma, kuid praktilise väljundiga. See viib mõttele, kumb on seaduse puhul olulisem, kas teooria või praktika. Ühiskonna mudel on kirjas põhiseaduses, mis on teoreetiline nägemus tegelikust elust. Sestap pole endiselt midagi praktilisemat kui hea teooria.

Huvitav, millisest õigusteoreetilistest arusaamast lähtub Eesti seadusloome?

Näiteks lubas kevadel õigusnorm valitsusel kehtestada COVID-19 nakkusohu tõrjumiseks "seaduses nimetamata liikumisvabaduse piiranguid" – praktilise meelega ametnike vaatest kindlasti tõhus säte, kuid põhiõiguste piiramise teooria aspektist äärmist ebakindlust põhjustav (nii suleti õhukese normi alusel kuudeks terveid ostukeskuseid).

Eesti õiguse kolm põhivaldkonda on tsiviil-, karistus- ning riigi- ja haldusõigus. Nimetatud kolmest valdkonnast kahe esimese juhtotsad on (seni veel) justiitsministeeriumi käes ning siin on juristidel olnud traditsiooniliselt tugev positsioon.

Samas haldusõiguse normid töötatakse välja ülejäänud kümnes nn haruministeeriumis ja nende paljudes allasutustes (kokku vähemalt ca 25 asutuses). Seetõttu iseloomustab haldusõigust muude eluvaldkondade suurem mõju.

Mahukaima osa seadusloomest moodustavadki haldusõiguse valdkonda kuuluvad õigusaktid. Vähemalt 2/3 kõikidest seadusest (378) reguleerivad haldusõiguse valdkonda. Sellise ligikaudse tulemuse annab Riigi Teataja süstemaatiline liigitus.

Haldusõiguse reguleerib riigi suhteid kodanikega ning kujundab seeläbi ka riigi suhtumist kodanikesse ja vastupidi – kodanike suhtumist riiki. Samas just siin on õiguskorra killustumine ning muutmise kiirus konkurentsitult suurim.

Kui killustub riigi tööriistaks olev haldusõiguslik seadusandlus, killustub ka riik.

Katse ja eksitus kui valitsev meetod

Kiire pilk mõne ministeeriumi hoole all olevasse nn haruseadusesse kinnitab, et seadusandja senise mudeli järgi on ette nähtud igas eluvaldkonnas võimalikult detailselt kirjeldatud spetsiaalne erialane reeglistik. Seadusi muudetakse ministeeriumide eestvedamisel äärmiselt tihti, kuid riigikogu sisuline roll jääb seejuures marginaalseks.

Eesti seadusloomes on vähemal või rohkemal määral teadlikult võitjaks realistliku õiguse idee, mille peamise eesmärgi järgi ei tohi loodav norm olla eluvõõras, ent vajadus üldise süsteemsuse järele on teisejärguline.

Realistlik norm on mittejuristi enda parimast tahtmisest sündinud norm. Realistlik norm peab arvesse võtma ühiskondlikke tõsiasju ning oluline majanduslik prognoos ja sotsiaalne statistika.

Samas võrdlemisi ebaoluliseks osutub selge juriidiliste mõistete eristamine. Üldse on vähetähtsad eelnevalt kehtivad õigusnormid, sest realistlikus õiguskäsitluses teostub õiglus ja juriidiline mõtlemine ennekõike kogemuse ja eksperimenteerimise kaudu. Peamine meetod on siin katse ja eksitus.

Nii saaks seletada, miks peetakse parimaks teeks, kui normiloome on jagatud rohkete ministeeriumide ja nende valitsusasutuste vahel. Juriste küll kaasatakse õigusakti eelnõu ettevalmistamisse, ent põhiosas koostavad ning valmistavad eelnõusid ette hoopis teistsuguse erialase ettevalmistusega spetsialistid.

Realistlik õiguskäsitlus näib esmapilgul praktiline, kuid nii valminud normidel on olematu õigusteoreetiline põhi. Õigusnormid kirjutatakse valmis, lähtudes poliitilisest eesmärkidest, aga ignoreerides õigussüsteemi tegelikkust. Tagajärjeks on seaduste ebaühtlane mõistekasutus, dubleerimine, sätete kuhjumine ning õigussüsteem muutub tervikuna arusaamatuks.

Näiteks maja ehitamise lubamiseks on seaduses terminite nimekiri: ehitusteatis, kasutusteatis, ehitusluba, kasutusluba, detailplaneering, projekteerimistingimused jms – iga loa jaoks on normides kirjas eraldi menetlus. Taoline mõistete padrik kordub valdkonnas.

Toome näiteks ehituse sõsarvaldkonna muinsuskaitse: hoolduskava, uuringuteatis, mälestise tegevuskava, ehitusprojekt, muinsuskaitse eritingimused, tööde tegemise luba, tööde tegemise teatis, planeeringu eritingimused, kaitsevöönd, ajutine kaitse jne. Eriala vaatest võib see olla kellegi jaoks hea, kuid õigussüsteem tervikuna muutub segasemaks ja läbipaistmatumaks.

Praktika ootab loogilist süsteemi

Praktikas lähtuvad Eesti juristid positivistlikust õigusest. Selle eesmärk on saavutada terviklik ning stabiilne õigussüsteem, mille tõlgendamise saab selgeks õpetada õiguse rakendajatele ning õigusteadlaste poolt järjepidevalt edasi arenda. Nii omandab keskse rolli loogiline argumentatsioon, mistõttu on sellises käsitluses oluline selgelt eristada õigusmõisteid ning süstemaatilisi seoseid.

Positivistlik õiguskord on õigusteaduse abil kujundatud teadlikult ühetaoliselt ja loogiliselt nii, et sellest saavad aru ühtemoodi võrdselt kõik need, kes on selgeks teinud endale universaalsed printsiibid ja juriidilise õiguskeele.

Taoline õigusmõtlemine on Eestile igati loomulik, sest põhiseadus on samuti tervikule õigussüsteemile orienteeritud õigusallikas. Kuivõrd tulenevalt õigusriigi põhimõttest toimib Eesti riigihaldus kooskõlas põhiseadusega vastu võetud seaduste alusel ja täitmiseks, on riigihalduse tõhusaks toimimiseks vaja seadustest tulenevaid juriidilisi küsimusi puhtalt eristada.

Eksisteerib vastandlik lähenemine, kus õigust loovad mittejuristid aga rakendavad ja vaidlevad juristid. Normide loomisel on rõhk realistlikul teoorial, kuid nende ellurakendamine käib rohkem ühte jalga positivistliku õpetusega, sest vaidluse korral otsitakse lahendust mitte enam niiväga valdkonnateadmisest, vaid rohkem õigusnormidest.

Realistlik seadusloome on eksperimenteeriv ning olemuselt erinev sellest, mida soovib kasutada igapäevatöös jurist, keda on õpetatud argumentide toetamiseks otsima loogilisi seoseid kehtestatud õigusnormide ja õigusmõistete vahel. Tegelikkuses Eesti seadusandja neid suures osas pakkunud ei ole.

Positivistliku õigusteooria saavutuseks on õiguskindlus, mis tugineb õigust tervikuna läbivatele printsiipidele ja -mõistetele.

Realistliku teooria tugevus on selle olemuslik avatus, kuid puuduseks on õigusnormide rahutus, mis kitsendab arusaama õigusest vaid üksikküsimustele, vähendab õiguskorra läbipaistvust ning sillutab tee seadusandlikule voluntarismile ning üksikhuvide kontrollimatule sissevoolamisele seadusloomesse, suurendades ka nt korruptsiooniriski (kui süsteem ei piira, on norme lihtne kellegi huvides ringi kirjutada).

Kui seadusandja valib seadusekeele, mida tunneb kitsas grupp teatud eluvaldkonnas tegutsevaid spetsialiste, ent suuremale osale elanikkonnast on valitud terminoloogia tundmatu, võib õigus minetada ka ühiskonda siduva funktsiooni. Paradoksaalselt ei pruugi nii seadus suures plaanis enam asuda mitte tegelikkusele lähemal, vaid sellest pigem kaugeneda – mis pole ühegi poliitika eesmärk.

Liikumist nn elulähedase õigusloome suunas on kannustanud ka usalduse puudumine juristkonna kui sellise vastu, sest neis nähakse omaette huvigruppi. Kui õigusteadust ei usaldata, otsitakse kandepinda argumentidele ikka ratsionaalsusest. Nii maksab ministeeriumides nn sisuekspertide sõna.

Kuigi peavastutus normide väljatöötamisel ei lasu juristidel, on ühiskondlikes hinnangutes õigusnormidest tingitud kriitika teravik suunatud ikka ennekõike juristidele. Seos on loomulik, sest õigus on olemuselt alati juriidiline fenomen. Juristi kui oponendi kuvandit toidab ka see, et vaidluse korral nähakse ikka juristi vastaspoolt üle trumpamas.

Kokkuvõtteks

Selle üle, kas seadusloome on juhuslik või eeldatakse õigusnormidelt süsteemi, otsustab lõppkokkuvõttes riigikogu. Ainuüksi see, kui Eesti seadusandja teadvustaks erinevaid teoreetilisi õiguskäsitlusi, oleks samm edasi, sest vastasel korral valitseb seadusloomes teoreetiline peataolek.

Teadmatusest kantud iga-aastase õigusloomekarusselli juures on halvim, kui tegelikku ellu ei jõua ühegi õigusteoreetilise mõttesuuna kasulikud viljad. Suurepärane oleks, kui juristide poolt teoreetiliselt läbi mõeldud eelnõudele annaksid vajaliku erialase panuse nn sisueksperdid – mitte vastupidi.

Läbiv probleem realistlikus seadusloomes on, et norme mõeldakse välja, kehtestatakse ja kaotatakse tulenevalt kõikvõimalikest erialastest detailidest väga lihtsakäeliselt.

Pole harv isegi see, kus suurt muutust lubav norm "visatakse prügikasti" isegi enne selle normi jõustumist (ministeeriumi sisuametnike hea töö või konkurentide viljaka lobi tulemusena). Õigusteooriat tundvate juristide suurem panus kindlasti vähendaks sellist "kiirtoidu" stiilis õigusnormide pakkumist ning kasvataks nende üldistusjõudu.

Tuleb nõustuda Priit Pikamäega, et moodsa õiguskorra dünaamilisus ei tähenda veel, et peame leppima kaosega. Sellest, et üksikjuhtumite ad hoc lahendamine läbi seaduste ei ole jätkusuutlik saadi õigusteaduses suuresti aru juba 19. sajandil. Vastukaaluks on meil praegu olemas terviku ja stabiilse õigussüsteemi ülesehitamisele orienteeritud põhiseadus. 

Artikli täisversioon ilmus Riigikogu Toimetistes nr 41, 2020.

Toimetaja: Kaupo Meiel

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: