Siim Tiidemann: põllumajandus ja Euroopa Liidu eelarve
Ühise põllumajanduspoliitika otsetoetustel on lisaks sarnaste tingimuste alusel võrdsustamisele oluline poliitiline mõõde, kus riikide seisukohad erinevad sõltuvalt nende netopositsioonist ja toetustasemetest, kirjutab Siim Tiidemann algselt Riigikogu Toimetistes ilmunud kommentaaris.
Iga seitsme aasta tagant peetavad Euroopa Liidu eelarveläbirääkimised on pikk ja keeruline protsess, kus ligi kahe aasta jooksul püüab suur hulk erinevaid huvigruppe jätta oma jälje sellele, milliseks Euroopa Liidu (EL) rahakott kujuneb. Oma kirjatükis keskendun ma põllumajanduse osale EL-i eelarves, sellega seonduvatele debattidele, argumentidele ja positsioonidele.
Miks põllumajandus Euroopa Liidu eelarves nii olulist rolli mängib?
Euroopa Majandusühendus kutsuti ellu peamiselt majanduslikku mõõdet omava rahuprojektina ning kuna toidujulgeolek omas Teise maailmasõja järgsel ajastul üsna keskset rolli, jõuti mõne aja jooksul vajaduseni ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) järele, kuivõrd ühisturu, sellega kaasneva vabakaubanduse ning tollide kaotamise juures pidasid omamaise tootmise säilitamist vajalikuks ka need riigid, mille põllumajandussektori konkurentsivõime oli nõrgem. Ühised reeglid lõid ühise ruumi.
Nagu nähtub EL-i toimimise lepingu artiklist 39, mis on omakorda üle võetud Euroopa Ühenduse asutamislepingust, ei ole ÜPP eesmärgid aja jooksul oluliselt muutunud. Eesmärgid on järgmised:
- tõsta põllumajanduse tootlikkust tehnilise progressi edendamise ning põllumajandusliku tootmise ratsionaalse arengu tagamise ja tootmistegurite, eelkõige tööjõu optimaalse kasutamise teel;
- selle kaudu kindlustada põllumajandusega tegeleva rahvastikuosa rahuldav elatustase, eelkõige põllumajandusega tegelevate inimeste isikutulu suurendamise teel;
- stabiliseerida turud;
- tagada varude kättesaadavus;
- tagada mõistlikud tarbijahinnad.
Lühidalt: toota rohkem ja kasumlikumalt, tagada toidu stabiilne kättesaadavus igas olukorras mõistliku hinnaga. Siit joonistub selgelt välja ÜPP julgeolekuline dimensioon.
ÜPP on aastakümneid neid eesmärke üsna edukalt täitnud, kuid aja jooksul on oludega kohanemiseks tulnud läbi teha ka rida tähtsaid muutusi. Üks ÜPP aluseid on pikalt olnud tugev siseturu kaitse, misläbi hoitakse ühtlasi ka oma maailmaturust madalama konkurentsivõimega tootjaid.
Ühist poliitikat tagatakse muuhulgas ühise eelarve ning ühiste reeglite (nt toiduohutus, looma- ja taimetervis) kaudu.
Kui algselt moodustasid suure osa ÜPP eelarvest mitmesugused turusekkumise meetmed: eksporditoetused, impordimaksud, sekkumiskokkuost, eraladustamine ja muud hinnareguleerimismehhanismid, siis 1980. aastatel nähti, et senine poliitika põhjustab liialt suuri toidu ülejääke ja nendest jääkidest vabanemine omakorda suuri eelarvelisi kulutusi ja tülisid põllumajandustooteid maailmaturule eksportivate kolmandate riikidega. Sestap võeti 1990. aastate alguses suund liberaliseerimisele.
Kõigepealt liiguti 1990. aastatel – Maailma Kaubandusorganisatsiooni ehk WTO loomise raskete läbirääkimiste varjus – eemale kõrge turuhinna toetamisest. Kuid selleks, et Euroopa tootjad hindade liberaliseerimise käigus ei kannataks, otsustati hinnalangus neile kompenseerida tootmisega seotud otsetoetustega. Neile lisaks tekkisid arengutoetused investeeringuteks ja tootmise moderniseerimiseks.
Euroopa Liidu eelarvest moodustas ÜPP esialgu lõviosa, kuid tuleb arvestada, et tegemist oli pea ainsa täielikult ühiselt rakendatava poliitikaga, samas kui teisi valdkondi rahastati riigieelarvetest.
Samuti piirdub EL-i eelarve praegugi veidi enam kui ühe protsendiga riikide SKT-st (või siis ca 2% liikmesriikide riigieelarvete kogumahust), nii et proportsiooni asetades ei saa väita, et põllumajandus oleks ülerahastatud.
Veelgi enam, kui vaadata kitsamalt ÜPP eelarvet, siis selle osakaal on Euroopa Liidu sisemajanduse kogutoodanguga (SKT) võrreldes viimased veerand sajandit langenud (vt joonis 1).
Eesti Euroopa Liidus
1990. aastate lõpus ehk ajal, mil käisid läbirääkimised liitumaks EL-iga, oli Eesti põllumajandus suures madalseisus. Liberaalne turupoliitika, toetuste vähesus võrreldes peamiste kaubanduspartneritega, Vene turu ärakadumine, elanike madal ostujõud ning avatud kaubandus olid viinud tootmise kokkutõmbumiseni. Ellu jäid pigem suuremad ja tugevamad tootjad.
Paraku sõltus tulevaste EL-i toetuste suurus otseselt põllumajandussektori suurusest. Minemata liigselt detailidesse, arvestati tollal toetustasemete kehtestamisel näiteks teravilja saagikust.
Piimatootmisele kehtisid mäletatavasti ikka veel kvoodid ning ka põllumajandustootmiseks kasutatav pind oli näiteks 1980. aastate teise poolega võrreldes pea kolmandiku võrra väiksem. Samuti kehtestati toetuste juurutamisel üleminekuperioodid. See on meie keskmisest madalamate toetuste eellugu.
2003. aastal – kõigest aasta enne Eesti liitumist – toimus aga EL-is oluline põllumajanduspoliitika reform, mille keskne sisu oli otsetoetuste tootmisest lahtisidumine.
Seda reformi ajendas nii kriitika EL-i toetuste konkurentsi moonutavale iseloomule WTO-s, soov kuulata enam turusignaale kui ka potentsiaalne ületootmise kasv uute liikmete liitumisel EL-iga. Seetõttu hakati 2003. aasta reformi tulemusena maksma toetust hektaripõhiselt (alles jäi ka teatud hulk tootmisega seotud toetusi, aga nende osakaal on üsna väike).
Peamine alus oli siinjuures vajadus hoida maa heas põllumajanduslikus ja keskkonnakorras, mida kontrolliti läbi kohustuse täita EL-i määruses toodud nõuetele vastavuse reegleid.
Kuivõrd sellise teenuse osutamine ühiskonnale – nimetagem seda nt avalikuks hüveks – maksab üle Euroopa võrreldavas suurusjärgus, kadusid sedasi aga ära toetustasemete erinevusi pooldajate argumendid, kuna alus muutus.
Samas tuleb arvestada, et ühise põllumajanduspoliitika põhieesmärgid jäid endiselt kehtima ning jätkusid vaidlused nende saavutamise hinna üle.
Kompenseerimaks madalamaid otsetoetusi, määrati Eestile soodsam arengutoetuste ümbrik, mida rakendati maaelu arengu fondi kaudu. Kui otsetoetused tulevad täielikult EL-i rahakotist, siis maaelu arengu toetuste puhul EL kaasrahastab riigi omaosalust.
Tõsi, siiani on EL-i toetuse osakaal Eesti maaelu arengus küündinud ligi 85 protsendini, aga see tuleneb ka tõigast, et Eesti on omaosaluseks rakendanud minimaalseid määrasid, samas kui nt Soomes panustab riik ise märkimisväärselt rohkem kui Euroopa Liit.
Maaelu arengu fond on keskendunud investeeringutoetuste kõrval üha enam ka keskkonnaväljakutsetele ning bioloogilise mitmekesisuse tagamisele. Ootused põllumajandustootjate pakutavatele avalikele hüvedele on kasvanud, teemadena on siin esil vesi, kliima, keskkond, maastikud ning mullad. Ka need väljakutsed ei ole suuresti piiratud riikidega, vaid hõlmavad kogu regiooni toimimist.
Maaelu arengu fondi vahenditest toetatakse ka laiemalt maaelu, olgu see siis külade tegutsemine või ettevõtluse mitmekesistamine. Eesti on viimased 15 aastat järjepidevalt toetanud maaelu arenduse osakaalu kasvu ÜPP eelarves Euroopas tervikuna.
Peamiseks põhjenduseks on siin võimalus aktiivsemalt kujundada poliitikat, kuna otsetoetuse ühtlane hektaripõhine makse võimaldab vaid vähesel määral tegeleda uute probleemidega, millega põllumajandus silmitsi seisab, jättes otsused sisuliselt vaid turupõhiseks.
Üldise liberaliseerimise tulemusena on kasvanud EL-i põllumajanduse konkurentsivõime maailmaturul, hüppeliselt on suurenenud eksport ning ühisturult saadavad tulud on muutunud aja jooksul määravamaks sissetuleku ja arengu tagajaks kui toetused.
Eelarveläbirääkimised
ÜPP osakaal EL-i eelarvest on nii reformide tulemusel kui ka uute ühiste väljakutsete tõttu märkimisväärselt vähenenud. 2014–2020 moodustab see ligikaudu ühe kolmandiku, olles samas suurusjärgus ühtekuuluvuspoliitikaga.
Siiski on ÜPP eriti oluline EL-i jõukamatele riikidele, kelle panus EL-i eelarvesse on suurem, eelkõige seetõttu, et erinevalt ühtekuuluvuspoliitikast, mille eesmärgiks on mahajäänumate riikide järeleaitamine, rakendatakse ÜPP toetusi kõikides liikmesriikides ning jaotusprintsiibid pole seal tugevalt seotud riikide jõukuse tasemega, vähemalt mitte otsetoetuste puhul.
Seega võib öelda, et iga riik hoiab lisaks valdkondlikele poliitikatele silma peal ka EL-i eelarve kogutulude ja -kulude kujundamisel ning vaeb oma netopositsiooni tervikpildis.
2014–2020 EL-i eelarveläbirääkimistel pakkus komisjon välja kompromisslahenduse otsetoetuste ühtlustamiseks, mille juures liikmesriigid, kelle otsetoetuste eelarve on madalam kui 90 protsenti EL-i keskmisest, saavad vahendeid juurde nii, et nende vahe 90 protsendiga keskmisest väheneb eelarveperioodi jooksul ühe kolmandiku võrra.
Selle muutuse finantseerimine jaotati proportsionaalselt kõikide liikmesriikide vahel, kelle otsetoetused on suuremad EL-i keskmisest.
Eesti koos teiste Balti riikidega väljendas oma rahulolematust olukorraga, kus uute väljakutsete valguses lähtutakse toetuste jagamisel endiselt ajaloolistest tootmistasemetest, millel on tänapäevaga väga vähe pistmist. Seda eriti olukorras, kus toetusi seoti senisest veelgi enam keskkonnanõuetega, mille rakendamine on sarnane üle liidu.
Suure võitluse tulemusena õnnestus 2013. aastal EL-i riigijuhtide otsusesse saada punkt, et Balti riikide kui kõige madalamate otsetoetuste saajate toetustase tõuseb 2020. aastaks 75 protsendini EL-i keskmisest.
Seda siiski juhtunud pole. Üheks peamiseks põhjuseks on, et Eesti ja ka mõnede teiste liikmesriikide olukorda raskendas maakasutuse muutus, st et põllumajanduslikus kasutuses olevat maad lisandus võrreldes baasaastaga (2014–2020 perioodil oli see 2009), mille põhjal toetus määrati, ning toetuse ühikumäär jäi seetõttu väiksemaks.
Nii on Eestis EL-iga liitumisest alates abikõlblikku pinda juurde tulnud ligi viiendiku võrra. Samuti otsustas Eesti osa I samba ehk otsetoetuste rahast ümber tõsta II sambasse ehk maaelu toetustesse. Oleme seega 16 aastat pärast liitumist olukorras, kus meie otsetoetuste tase küünib vaevalt kahe kolmandikuni EL-i keskmisest.
Mais 2018 avaldas Euroopa Komisjon oma ettepaneku EL-i eelarveks 2021–2027. Sellele vajutasid tugeva pitseri Brexiti läbirääkimised. Nii nähti ette rida kärpeid Ühendkuningriigi EL-ist lahkumisest tuleneva eelarveaugu katteks.
Arvestades ostujõudu, olid kärped eriti suured maaelu poliitikas – ligikaudu 15 protsenti, arvestamata inflatsiooni, kuid kärbiti ka otsetoetusi. Suurte sektoripoliitika kärbete vastu olid peaaegu kõik liikmesriigid.
Loomulikult lõi see fooni ka keerulisteks eelarveläbirääkimisteks, sest olukorras, kus kogumaht kahaneb, väheneb ka valmisolek täiendavateks ümberjagamisteks EL-i eelarve sees.
Komisjon leidis siiski, et liikmesriikidevaheline toetustasemete ühtlustamine võiks jätkuda. Võrreldes käimasoleva eelarveperioodiga lõigatakse ettepaneku kohaselt kõikidelt liikmesriikidelt 3,9 protsenti otsetoetusi ning seejärel antakse neile, kelle otsetoetuste tase on madalam kui 90 protsenti EL-i keskmisest toetusest raha juurde nii, et nende toetustaseme vahe 90 protsendiga väheneb uuel perioodil poole võrra.
Arvutuste kohaselt peaks sellest tulenevalt nt Eesti otsetoetuste tase olema aastaks 2027. ligikaudu 202 eurot hektari kohta, mis moodustab 76 protsenti EL-i keskmisest (265 eurot/ha 2027. aastal). Toetustaseme arvutamise aluseks võetakse liikmesriikide 2016. aasta toetusõiguslikud hektarid (Eestis ca 953 000 ha). See pakkumine pole kindlasti rahuldav, kuna viiks napilt tulemuseni, mille saavutamine sai kokku lepitud juba 2020. aastaks ning jätaks meid endiselt EL-i punaseks laternaks.
Võrdsustamine peaks olema nii kiirem kui ka suurem, see on sõnum, mida kõigil tasandil levitame ning millele liitlasi otsime. Nii Balti riikide ja Poola kui ka laiemad grupid, sh peaministrid on esitanud arvukalt kirju ning deklaratsioone. (Otsetoetused hektari kohta joonisel 2.)
Eestile pakutav maaelu arengu vahendite ümbrik (joonis 4) on jooksevhindades 615 miljonit eurot, s.o jooksevhindades 15 protsenti vähem kui käesoleval perioodil (2014–2020 maaelu vahendite ümbriku suurus on 726 mln eurot, mida Eesti on otsustanud ülekandega I sambast suurendada 823 mln euroni).
Siin nägi komisjon küll ette, et riikide omaosalus kasvaks märkimisväärselt, mis omakorda asetaks täiendava surve riigieelarvele (joonised 3 ja 4).
Mis on õiglane toetus?
Üks võimalus on siinjuures väita, et kuna tegutseme EL-i ühisturul ning üldjoontes sarnaste eesmärkide ning väljakutsetega, peaksid kõik põllumajandustoetused olema täpselt sama suured. Seda joont on hoidnud nii otsetoetuste tagumises otsas olevad Balti riigid kui ka Poola.
Ja ega see iseenesest vale pole. Probleemiks on fakt, et otsetoetuste võrdsustamine käib kellegi arvelt ning nende jaoks, kelle otsetoetuste tase on keskmisest kõrgem, on allapoole tulek kahaneva eelarve tingimustes nullsumma mäng.
Oluline on teada, et veelahe suurte ja väikeste toetuste vahel ei jookse rangelt mööda varem ja hiljem liitunute piire ning ka EL-i suurimad riigid on pigem keskmise lähedal. Samuti küsitakse selles debatis sageli, mille suhtes me võrdsust peaksime vaatama, otsetoetused, kõik põllumajandustoetused või kogu EL-i eelarve tervikuna.
Nii on Eestis küll madalad otsetoetused, kuid kui võrrelda Eesti sissemakset EL-i eelarvesse sealt meile tagasilaekuvate kogutoetustega, tuleb tõdeda, et Eesti on üks suurimad EL-i eelarvest kasulõikajaid.
Sellised faktid ei jää märkamatuks EL-i eelarve suurtele per capita netomaksjatele, kelle jaoks on just suured otsetoetused oluline viis osa eelarvesse makstud raha oma liikmesriiki tagasi tuua.
Teine võimalus on vaadata tegelikke kulusid. Seda teed on suuresti läinud otsetoetuste ühtlustamise vastased, kes väidavad, et kuna riikide elatustase on erinev, kulud pole võrreldavad ning põllumees peab saavutama rahuldava elatustaseme oma riigi kontekstis, siis peavad ka toetused erinema.
Tuleb tõdeda, et toetustes tehakse ju mitmeid erisusi ka riikide sees, näiteks soodustatakse noorte tulekut sektorisse, toetatakse teatud raskustes olevaid tootmisharusid seotud maksetega ning piiratakse toetuste maksimumtasemeid, et säilitada peretalude mudelit, milles valdav osa Euroopat toimib.
Seega peaks vaatama ka seda, kellele toetus läheb. Igal juhul on toetustasemete võrdsustamine EL-i eelarvearuteludes kirgi küttev ja polariseeriv teema. Nii on ka Balti riigid välja arvutanud, et kuigi maa hind ja tööjõud on jõukamates riikides kallim, ei moodusta see niivõrd suurt kulu sisendihindadest kui näiteks kütus, väetised ja elekter, kus meie tase sugugi suuremat toetust saavatest riikidest maha ei jää.
Samuti mõjutab Eestit ebasoodsam kliima, madalam saagikus, mis ei võimalda saada sedavõrd suurt tulu, meie siseturu väiksus ning eksportturgude kaugus, mis kõik teisenevad ka kõrgemateks tootmiskuludeks (130% EL-i keskmisest).
Kaardipaki on veelgi segasemaks ajanud EL-i rohelepe, mis paneb liikmesriikide põllumajandusele ja toidutööstustele rea potentsiaalseid lisakohustusi (pikemas perspektiivis ka lisavõimalusi).
On ebaselge, kas need kulud jaotuvad ühtlaselt ning kas toetada tuleks pigem riike, kes on rohkem saastanud ning peavad nüüd kiiremini keskkonnasõbralikumaks muutuma või riike, kes on seni tootnud kliimat ja keskkonda arvesse võttes ning võiksid seetõttu täiendavalt premeeritud saada.
Eestis aitavad kliimaeesmärke täita oma suure osatähtsusega põllumajandusmaast püsirohumaa (30%), mahepõllumajanduslikult majandatav maa (22%), samuti muude keskkonnasõbralike praktikatega majandatava maa (45%).
Eestis kasutatakse madalama potentsiaalse saagikuse tasemete tõttu vähem mineraalväetiseid, loomkoormus hektari kohta on madalam (0,37 lü/ha Eestis vs. 3,8 lü/ha Hollandis), mis annab ühikutena hektari kohta väiksema kasvuhoonegaaside emissiooni (emissioonid on meil EL-is ühed madalamad, tagant kolmandad), vee kvaliteedi näitajad on paremad kui EL-is keskmiselt.
Eesti ekstensiivsem põllumajandus panustab oluliselt kliimaeesmärkide täitmisse, pakkudes avalikku hüve, kuid osaliselt tuleb see põllumajandustootjate sissetulekute arvelt.
Põllumajandusega seotud avalikud hüved võivad olla kohaliku (pinnas, vesi, õhk) või globaalse tähtsusega (bioloogiline mitmekesisus, kliimastabiilsus), seega võiks nende hinnastamisel arvesse võtta erinevate pakutavate hüvede positiivsete ja negatiivsete mõjude tasakaalu üldisel ajalisel ja ruumilisel skaalal.
Ka äsjane koroonakriis jätab eelarvele kindlasti oma jälje ning mõjutab ka väljakutseid, mis EL-i ees seisavad. Kas ja kui palju majanduse taastamist rohepöördega lõpuks seotakse, on veel hetkel vara öelda.
Sageli on kosta arvamusi, ka majandusteadlaste hulgas, et kõige parem oleks, kui põllumajanduses üldse mitte kellelegi toetusi ei makstaks. Seda mõtet edasi arendades võib jõuda ka seisukohani, et Eesti tootja on parasjagu suur ja efektiivne ning suudaks siis isegi tugevalt subsideeritud läänepoolsed tootjad üle trumbata.
Kliimast ja siseturul – hoolimata kaupade vabast liikumisest – eksisteerivatest paratamatutest barjääridest (kellele mida müüa millistel tingimustel) tulenevalt usun, et see on lühinägelik seisukoht. Ning tahes-tahtmata ka ebarealistlik.
Esiteks ei ole ette näha, et praeguses Euroopa Liidu otsustusmehhanismide raamistikus ja valitsevas poliitilises kliimas lepitakse kokku toetuste kadumine viisil, kus ka liikmesriigid ise oma põllumajandust toetada ei tohiks.
Kui EL-i toetused kaotatakse aga moel, kus liikmesriikidel on võimalik osaliselt või täielikult neid edasi maksta oma enda eelarvest – sisuliselt oleks see ühise põllumajanduspoliitika taasriigistamine –, tekiks liikmesriikide vahel paratamatult võidujooks, kus Eesti riigi suutlikkus riigieelarvest oma põllumeest toetada jääks nt Põhjamaadele, rääkimata EL-i suurriikidest märkimisväärselt alla. Eesti põllumees on EL-i liikmelisusest siiski märkimisväärselt võitnud ning ei ole suurt mõtet saagida oksa, millel istume.
Sõltumata madalamast toetustasemest moodustavad toetused ka meie tootjate sissetulekutest olulise osa ning viimased kriisid on näidanud, et just toetused on aidanud kriisi üle elada, tagades minimaalse sissetuleku.
Igal juhul on selge, et erinevaid seisukohti on palju ning Eesti püüdluseks on nii argumentide kui ka poliitilise veenmisjõu toel saavutada parim võimalik tulemus. Selle tööga tegeldakse mitmel tasandil, kuid peamine otsustusjõud on Euroopa Ülemkogu käes, kus riigijuhtide kokkuleppest sõltub ka see, milliste toetustega Eesti põllumees järgmised seitse aastat toimetab.
Loomulikult tuleb siinjuures vaadata eelarvepaketti tervikuna, olgu selleks siis Rail Balticu või ühtekuuluvuspoliitika rahastamisega seonduv. EL on alati toiminud kompromisside ja järeleandmiste kaudu leitud üksmeele toel. Jäikusega palju ei saavuta, kuid samas on selge, et ÜPP-s hetkel arutusel olevast ettepanekust tuleb jõuda parema lahenduseni. Isegi, kui olud seda ei soosi.
Antud situatsioonis on ennustamine tänamatu töö, kuid Euroopa Liidu edukaks toimimiseks on oluline, et vajalikud kokkulepped sünniksid võimalikult kiiresti, igal juhul selle aasta jooksul.
Autor tänab abi eest Ardi Priksi ja Katre Kirti.
Toimetaja: Kaupo Meiel