Hiljuti pälvis avalikkuse tähelepanu hädaolukorra seaduse muutmine. Kuigi lõppkokkuvõttes kuulutas president Kersti Kaljulaid riigikogus vastu võetud seaduse välja, pidas ta seda tehes vajalikuks osutada, et kõnealuse seaduse näol on tegemist näitega halvast seadusloomest.

Riigipea selline tähelepanujuhtimine on igati õigustatud, kuid paraku pole küsimus mitte üksnes ühes seaduses, vaid Eesti kaasaegse õigusloome kvaliteedist üldiselt.

Õigusloome madala kvaliteediga ei tohi leppida

Juristkond on juba ammu harjunud, et moodne õiguskord on paratamatult dünaamiline. Õigusakte muudetakse igapäevaselt ja isegi kesksemate seadustike terviktekstid vananevad lootusetult kiiresti.

Sageli on muutmise põhjused seotud väliskeskkonnas toimuvate kiirete arengutega, riigiüleste (Euroopa Liit, rahvusvahelised organisatsioonid) aktide ülevõtmise kohustusega ja muude objektiivsete teguritega, mistõttu õigusaktide korrigeerimise vajadus on iseenesest tihti möödapääsmatu.

Viimane ei tähenda siiski, nagu ei võiks riik õigusloomele läheneda rohkem koordineeritult, vältides näiteks sama seaduse pidevat muutmist ja koondades selle asemel seda puudutavat muudatused samasse kord aastas menetletavasse eelnõusse. See looks ka võimaluse kavandatavad muudatused spetsialistidega laiemas ringis läbi arutada, hoides ära vajaduse vastu võetud seadust kohe taas parandama hakata.

Hoopis tõsisem probleem on aga seaduste ettevalmistamisega kaasas käiv õigusloome madal kvaliteet. Sellega ei saa ega tohi leppida.

Seadusloome, st uute või juba kehtivate õigusaktide eelnõude ettevalmistamine on nagu iga teinegi juriidilise töö allharu oma spetsiifikaga, mille mittetundmine või sihilik eiramine kahjustab õiguskorda tervikuna.

Asjatundmatult koostatud eelnõu ähvardab selle heakskiitmise korral teha kurja õiguskindlusele ja õigusjärelmite ettenähtavusele, suurendades muuhulgas ka kohtusüsteemi töökoormust tarbetute vaidlustega, mis oleksid olnud ärahoitavad, kui seadusandja oleks oma tööd teinud korrektselt.

Kuigi klassikuid tsiteerides "ei eksi üksnes see, kes mitte midagi ei tee", on õigusloome kvaliteet langenud tasemele, kus ei saa rääkida enam üksikutest eksimustest, vaid pigem üldisest tendentsist, mis näib kõnelevat pigem õigusaktide ettevalmistamist puudutava erialase kompetentsi kadumisest ministeeriumide juurest.

Liialdamata võib väita, et valdava enamuse parlamendis menetletavatest seaduseelnõudest moodustavad juba kehtivate seaduste muutmised. Õiguslikult on sel puhul seaduse rakendajal põhjendatud alus eeldada, et muudatuse sisseviimisel järgitakse juba olemasoleva seaduse struktuuri ja mõistekasutust ning välditakse tarbetuid muudatusi (n-ö muutmist muutmise enese pärast) olukorras, kus probleem on lahendatav ka juba kehtiva seadusteksti pinnalt.

Paraku võib ilmselt aga iga praktiseeriv jurist oma eriala pinnalt tuua rea näiteid, kus isegi loetletud kõige elementaarsemaid tõdemusi lihtsalt ignoreeritakse. See, et muutmiseelnõus tuuakse sama nähtuse kirjeldamiseks juba seaduses esineva mõiste kõrval sisse tarbetu uus termin, selmet järgida olemasolevat keelekasutust on muutunud sedavõrd tavaliseks ei pane isegi enam imestama.

Kuigi sünonüümide rohke kasutamine kaunistab kindlasti iga teist teksti, on õigusteaduses kui mõistelises teaduses terminitel täpne roll, mistõttu sunnib iga uue kasutuselevõtmine samas aktis seaduse rakendajat küsima, millist õiguslikku eesmärki seda tehes taotleti.

Oluliselt tõsisemad probleemid kaasnevad aga juhul, kui eelnõu koostajatel näikse justkui olevat ununenud tavapärased normitehnika baasteadmised nagu vajadus pikema seadussätte liigendamiseks lõigeteks ja punktideks ning viimaste tähendused.

Kahtlemata oleks soovitatav, et seaduse igal sätte oleks mõte, kuid samavõrd oluline on ka see, et seadusandja suudaks seda juriidiliselt väljendada selliselt, et see oleks mõistetav ka seaduse kohaldajale.

2016. aastal vastu võetud haldusreformi seaduse juriidiline kvaliteet oli sedavõrd halb, et selle õigusloomelistele puudustele pidi tähelepanu juhtima riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium. Selle seaduse pinnalt kohaliku omavalitsuse volikogude poolt riigikohtule esitatud kaebuste arv olnuks tõenäoliselt hulga väiksem, kui haldusreformi seaduses väljendatud parlamendi tahe oleks olnud väljendatud normitehniliselt korrektselt.

Seadusandja tõsine praak

Praegu valitsev õigusloome praktika näib valdavalt seisnevat kehtivatesse seadustesse juristide kõnepruugis "primmide" sissetoomises ehk uute normide sätestamises olemasolevate vahele.

Tegemist on domineeriva viisiga kehtiva õiguse kooskõlla viimiseks Euroopa Liidu õigusega. Kahtlemata on seaduse täiendamine uue sättega möödapääsmatu, kui tegemist on küsimusega, mille reguleerimise järele varem puudus vajadus.

Paraku on uute sätete loomine aga vähemalt Euroopa Liidu õigust üle võttes muutunud valdavalt mehaaniliseks tegevuseks, mida tehes jäetakse tihti küsimata, kas kehtiv õigus juba ehk ei ole niigi liidu õigusega kooskõlas, mistõttu muutmisvajadus puudub, aga veelgi sagedamini jäetakse üldse tähelepanuta, kuidas uus säte olemasolevatega kokku kõlab.

Üks kurb näide, kuidas seaduse senist süstemaatikat mittearvestav ja läbimõtlematu muutmine võib märkimisväärselt keeruliseks muuta selle kohaldamise, on kriminaalmenetluse seadustik, mis on kümnetesse ulatuvate muudatuste tulemina kujunenud tõeliseks "primmide" rägastikuks.

Kui problemaatiline on sellise seadustiku kohaldamine praktikas, ilmestab kujukalt seegi, kuidas riigikohtu kriminaalkolleegiumi kogu koosseis peab mitmel korral oma lahendites pikalt selgitama, millal ikkagi lugeda süüdistatav kohtu alla antuks, kuigi tegemist on küsimusega, mis peaks olema ühemõtteliselt ja vaidlusi välistaval viisil välja loetav seadusest endast.

Kuivõrd kriminaalmenetluse näol on tegemist valdkonnaga, milles kõige enam piiratakse põhiõigusi, siis ei saa taolist seaduse muutmise tagajärjel tekkinud olukorda kuidagi normaalseks pidada.

Teisiti kui skandaalseks ei saa aga nimetada seda, kui seadust muutes ei saada aru, millise õigusharu raames toimitakse. Täpselt nii on aga juhtunud ühe 2015. aastal vastu võetud karistusseadustiku muudatusega, mis praegugi kehtivas redaktsioonis lubab süüdimõistetu kõrval lisakaristuse kohaldamise korras välja saata ka tema pereliikmeid!

Jättes kõrvale kahtluse, et seadusandja soovis sellist muudatust tehes tagasi pöörduda stalinistliku kriminaalpoliitika arsenali juurde, ei jää muud üle kui tõdeda seadusandja tõsist praaki, sest teadupärast saab igasugust karistust kohaldada üksnes süüdlase ja mitte kellegi teise suhtes.

On üsna tavaline, et seadusest aru saamiseks suunab selle väljatöötamise algatanud ministeeriumiametnik lugema eelnõu seletuskirja. Tähelepanuväärselt ongi õigusloome kvaliteedi langusega käsikäes toimunud eelnõude seletuskirjade muutumine järjest baroksemaks. Seletuskiri ei saa siiski asendada parlamendis vastu võetud seaduse tekstis kirjapandut.

Kokkuvõte

Kokkuvõttes saab vaid tõdeda, et õigusloomet puudutava kompetentsi vähenemine ohustab iga valitsuse poliitiliste eesmärkide saavutamist.

Vabariigi Presidendi kriitika hädaolukorra seaduse muutmise pihta pole kahjuks üksikjuhtum, vaid näide suuremast probleemist.

Kuivõrd pärast taasiseseisvumist ülikoolide õigusõppes võetud suund akadeemilisele õigusharidusele ei näe üldjuhul ette täpsemat spetsialiseerumist õppeprotsessi käigus, siis tuleb õigusloome juristide ettevalmistamine valitsusel, eeskätt aga justiitsministeeriumil ja parlamendil koordineeritult enda peale võtta.

Alustada võiks aga sellestki, et kehtestada ka tegelikkuses juba 2011. aastal Vabariigi Valitsuses heakskiidetud hea õigusloome ja normitehnika eeskirjas sätestatu.