Riigieelarve läbipaistvuse ümber käib juba pikemat aega elav avalik arutelu. Kõlama on jäänud seisukoht, et eelarvestamine muutus läbipaistmatumaks koos üleminekuga tegevuspõhisele ülesehitusele.

Kui uus eelarvemudel on arusaadavuse mõttes halvem, siis oleks ju lahendus lihtne - tagasiminek varasemale kulupõhisele ülesehitusele. Aga mäletan endise riigiametnikuna, kuidas 2020. aastal toimunud üleminekut põhjendati just nimelt varasema eelarve läbipaistmatusega. Peamine etteheide varasemale mudelile oli raha ja eesmärkide nõrk seostatus.

Mis siis uue mudeliga muutus? Võrdleme näiteks riigikogus arutatava 2025. aasta riigieelarve eelnõu ja kümne aasta taguse (2014) eelarve ülesehitust. 2014. aasta eelarve kulude poolel olid valitsemisalade ning ka asutuste (või nende gruppide) kaupa välja toodud tööjõu- ja majanduskulud, investeeringud, välisvahendid, toetused. Välja olid toodud seadustest otseselt tulenevad kohustused ja teatud sihtrahastused. Väljapoole neid jäi suur osa riigi tegevusi ja eesmärke, mida ei olnud riigikogu kinnitatud eelarvetabelis. Neid rahastati valitsemisalade või asutuste üldiste kuluridade kaudu ja seletati lahti eelarve seletuskirjas valitsemisalade või asutuste jaotistes.

Kui võrdleme toonast praegusega, siis tegevuspõhine eelarve seob kulutused valdkondade ja nende alajaotuste (tegevuste) kaupa eesmärkidega. Eriti oluline on see valitsemisalade puhul, millel on mitu erinevat valdkonda. Näiteks sotsiaalministeerium tegeleb nii tervishoiu kui ka sotsiaalkaitsega, kultuuriministeerium veab kultuuri- ja spordipoliitika kõrval ka lõimumispoliitikat jne. Ka paljud allasutused on tegelikult ühendasutused, kuhu on koondatud erisisulisi ülesandeid. Ideaalis peaksime saama ühe administratiivse katuse all toimuvast raha jagunemisest selgema pildi kui varem.

Teiseks, paljud tegevused ja eesmärgid jagunevad mitme valitsemisala vahel. Kulupõhisus võimaldab paremini välja tuua neid seoseid. Näiteks nii majandus- kui ka sotsiaalministeerium vastutavad tööturupoliitika eest, haridus- ja majandusministeeriumi innovatsioonipoliitika eest. Kulupõhine eelarve võimaldab seda koostööd paremini suunata ja rahastada.

Kolmandaks, seletuskiri on muutunud kaks ja pool korda pikemaks ehk tegevuste ja eesmärkide ülevaade on põhjalikum. Ja kuigi eelarvetabel ise on tegevuspõhine, siis seletuskiri ja selle lisad toovad välja raamatupidamisliku vaate (kululiikide täpne jagunemine asutuste kaupa) sarnaselt kümne aasta tagusega.

Kas tõesti on kõigele vaatamata praegune eelarvestamine läbipaistmatum kui varasem mudel? Kas läheks asi paremaks, kui naaseme 2020. aasta reformi eelsesse aega? Kardan, et siis tekivad meil praeguste probleemide asemele uued - või õigemini vanad.

Kuid nii seda arutelu tagant lükkava riigikontrolöri Janar Holmi, sel teemal viimati sõna võtnud akadeemik Jaak Aaviksoo, õiguskantsler Ülle Madise kui ka paljude teiste kriitikute üldjäreldusega tuleb nõustuda: praegu on eelarve raskemini jälgitav kui kümme aastat tagasi.

See järeldus on seda üllatavam, et rahandusministeeriumi loodud riigi finantsarvestuse süsteem on igati eeskujulik. Iga tehtud kulutus (kes, millal, kui palju) on reaalajas jälgitav ja suuresti ka avalikkusele kättesaadav. Miks siis praegune eelarvemudel, mis peaks meile andma ette- ja tagasivaates usaldusväärse pildi kavandatud/tehtud kulutuste eesmärgistamisest, ei ole sama hea?

Kindlasti on mõned lihtsad sammud, mida võib kohe ja kiiresti ära teha eelarve läbipaistvuse parandamiseks. Üheks selliseks oleks õiguskantsler Ülle Madise soovitus tuua seadustest selgesti tulenevad kulutused eraldi eelarveridadel välja, et nende otsimiseks ei peaks kaevuma seletuskirja.

Teiseks oleks Jaak Aaviksoo soovitus muuta eelarve taustaandmestikuna keskselt ja avalikult kättesaadavaks ka jäämäe veealune osa: esiteks ministrite eelarvekäskkirjad raha jagamise kohta teenuste kaupa allasutuste ja ministeeriumide allüksuste vahel ning teiseks kantslerite ja asutuste juhtide käskkirjad teenuste raha detailsemaks jagamiseks.

Praegu on see info fragmenteeritud asutuste dokumendiregistritesse ja avalikkusele raskesti leitav.

Aga tegevuspõhise eelarvestamise sisuks on raha sidumine poliitika-eesmärkidega. Eesmärgid tulevad riigi arengustrateegia planeerimise süsteemist - erinevatest arengudokumentidest ja nende rakenduskavadest. Need peaksid kogumis moodustama ühtse loogilise süsteemi.

Aastast 2020 ongi see süsteem riigieelarvega liidestatud. Väidan, et planeerimissüsteemi nõrkused ongi peamine põhjus, miks eelarve arusaadavus ja läbipaistvus on halvenenud.

Varem moodustas arengukavandus omaette vohava paralleelreaalsuse. Erinevate nimetustega arengudokumente tekkis lugematul hulgal - suurtest horisontaalsetest valdkondadest kuni mikroteemadeni välja. Omavahel nad tihti ei haakunud, kuid sellest polnud lugu. Niivõrd, kuivõrd nad olid riigieelarvega sidustamata, ei olenenud neist eriti midagi. 

Aga kuna nüüd on strateegiline planeerimine seostatud eelarvega, siis tuleks tema nõrkused-tugevused tuua avalikku arutellu eelarve läbipaistvuse kõrvale. Püüan järgnevalt välja tuua üldisi tähelepanekuid eelarvemudelisse planeerimissüsteemist üle tulnud nõrkuste kohta, sidudes neid konkreetsete näidetega.

Selgus algab sõnadest

Hakkame peale nõrkusest, mis on mahu mõttes vaid pinnavirvendus, kuid kindlasti halvendab läbipaistvust. Seda oleks ülimalt lihtne parandada. Kas me tõesti peame eelarvet ja selle seletuskirja lugema nii, et tõlgime jaotiste ja alajaotiste nimetusi pärast lugemist oma peas tagasi inimkeelde?

Eelarve ülesehitus peegeldab arengustrateegia jaotisi. See jaguneb teatavasti tulemusvaldkondadeks (uuest aastast 16), mis jagunevad programmideks (42), mis jagunevad tegevusteks (vist 205), mis jagunevad teenusteks. Reeglina on igal tulemusvaldkonnal vähemalt üks arengukava.

Tulemusvaldkondade nimetused on enamasti inimkeelsed (tervis, välispoliitika jne). Programmide nimetustesse on aga juba sisse murdnud raskesti mõistetav eurokantseliitlik uuskeel.

Erandina kasutab haridus- ja teadusministeerium inim- ja uuskeelt vastupidiselt. Nemad nimetavad oma programme ja arengukavu inimkeeles (haridus- ja noorte-), aga tulemusvaldkonnaks on uuskeelne tark ja tegus rahvas. Poleks ju raske nimetada seda hariduse ja noorte valdkonnaks?

Põllumajanduse ja kalanduse nime kandva valdkonna ja arengukava põhiprogrammi nimeks on hoopis biomajandus. Kunagi ei maksa jätta kasutamata head võimalust inimesi segadusse ajada!

Viiel juhul kuueteistkümnest kattub tulemusvaldkond üheainsa programmiga. Oleks ju lihtne ja arusaadav, kui ka nende nimetused kattuksid? Aga ei, mitte ühelgi juhul! Näiteks valdkond on õigusriik, aga programmina on sama asi hoopis usaldusväärne ja tulemuslik õigusruum.

Aga krüptilisuse auhind läheb riigivalitsemise (varem tõhusa riigi) tulemusvaldkonna rahatarga riigi programmile, mille eelarvest kolmveerandi moodustavad riigivõla intressi tagasimaksed. Kas me ei võiks seda tagasimakset käsitella alasti ja paljana ehk eraldi ja oma õige nime all? Ja ülejäänut nimetada näiteks rahanduspoliitika programmiks?

Järjekindlusetus valdkondlike piiride tõmbamisel

Eesti riigihaldus on jagatud 11 valitsemisala (ministeeriumi) vahel. Valitsemisala juhiks on põhiseaduse § 94 kohaselt minister. Tegelikus elus on palju asju, mis puudutavad rohkem kui ühte valitsemisala ja mida on vaja lahendada koostöös. Aga kui viia siin otsustamine ministritelt valitsuse tasandile, siis esiteks koormatakse valitsus üle väikeste asjadega ning teiseks hajub ära vastutus. Me võime kiruda valitsemisalade süsteemi kui silotorne või vürstkondi. Aga see tagab juhtimiseks hädavajaliku poliitilise ja ametkondliku vastutuse.

Aga päris tihti on olukordi, kus tulemus oleneb kõigi ühispingutusest, kuid osapoolte prioriteedid omavahel ei haaku. Ja omavaheline eelarvejaotus on siin sageli tüliõunaks. Praegune strateegilise planeerimise mudel ja tegevuspõhine eelarve pakub selleks kahte lahendust. Võimalik on tulemusvaldkonna programmi ühine kinnitamine vastavate ministrite poolt. Praktikas on siiski eelistatud teine variant - programmid jagunevad riigieelarves tegevusteks, tegevused koos eelarvetega jagatakse juba seal valitsemisalade vahel ära.

Mudel on teoorias elegantne. Tõin eespool häid näited ministeeriumidevahelise koostöö eelarvestamisest tööturupoliitikas ning innovatsioonipoliitikas. Aga kõik see eeldab, et programmid ja tegevused on valitsemisalade vahel tõepoolest piiritletud nende sisu kaupa. Mõnede ministeeriumide peatükkides see ongi nii. Mõnede puhul on aga näha ametkondlikku armukadedust, mis ei ole lasknud sisupõhisele piiritlemisele üle minna.

Võtame näiteks justiitsministeeriumi, mis aastail 2020-2024 hõlmas vaid üht tulemusvaldkonda: õigusriik. Siia kuulub muu hulgas tegevus nimega karistuste täideviimise korraldamine. Faktiliselt on see osa siseturvalisuse valdkonnast. Planeerimise ja eelarvestamise mõttes aga mitte. Aga niipea, kui eelarvestamisel saab siseturvalisus mingi erikohtlemise osaks, hakatakse rääkima, et vanglad (ja ka kohtuekspertiisi instituut) on ju tegelikult samuti siseturvalisuse asutused.

Kõige markantsem näide on aga tegevus nimega teistele valitsemisaladele IT-teenuste osutamine. Aastast 2025 on meil justiits- ja digiministeerium, aga nimetatud tegevus jääb jätkuvalt õigusriigi, mitte digiriigi valdkonda. Kas keegi leiab selles jaotuses mingit loogikat?

Eelarve tegevuspõhisus peaks tähendama seda, et programmid ja tegevused on ehitusplokid ja -klotsid, mida saab vastavalt vajadusele tõsta ühest valitsemisalast teise. Võtame veelkord justiits- ja digiministeeriumi, kuhu tõstetakse majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumist üle digiriigi valdkond. See hõlmab nii ministeeriumi allüksust kui mitmeid muid asutusi. Kui uskuda 2025. aasta eelarve seletuskirja, siis oli nende valdkondade senine rahastus null eurot (lk 162-163). Kuid ka eelmise ministeeriumi peatükist ei leia enam äraantud tegevuste senist rahastust.

Aga see ei ole kuidagi justiits- ja digiministeeriumi süü. Samasugust anomaaliat esineb ka teistel juhtudel, kui eelarveklotse ühest valitsemisalast teise tõstetakse. Ka näiteks maa- ja ruumiloome programm tekib eimillestki, kuigi sinna koondatud asutused ja tegevused on kogu aeg olemas olnud (lk 313 jj).

Tuleb nii välja, et valitsemisalade piiride muutmisel läheb tegevuspõhisus miskipärast kaotsi. Aga kui meid ei aita tegevuspõhise eelarve seletuskiri, siis äkki leiame varasemad kulutused vähemalt seletuskirja lisast nr 12? See toob ju välja raamatupidamisliku eelarve-ajaloo asutuste kaupa. Asjatu lootus! Osutub, et pika ajalooga maa-amet, Riigi Infosüsteemi Amet jt on kaotanud eelarvelise järjepidevuse ning vupsavad 1. jaanuaril 2025 välja tühjusest.

Mõõdikute tõsiseltvõetavus

Arengukavad, ministeeriumide 42 programmi ja 205 programmilist tegevust sisaldavad pikaajalisi eesmärke ja nende mõõdikuid. Nende mõõdikute asjakohasus on väga ebaühtlane. On õnnestunud mõõdikuid, kuid ka selliseid, mis võimaldavad vaid väga üldises plaanis hinnata olemasolevat olukorda ja selle muutumist. Eriti veidrad on mõõdikutena erineva usaldusväärsusega erainitsiatiivid riikidest edetabelite koostamisel. Need moodustavad kõigist mõõdikutest päris arvestatava hulga.

Programmide mõõdikud on tõstetud ka riigieelarve seletuskirja. Samuti on ka programmide alljaotised - tegevused - varustatud mõõdikutega. Tihti on need samasugusel üldistusastmel ning nendega ei saa hästi hinnata rahakulutuse tulemuslikkust.

Riigieelarve on aga ühe aasta põhine dokument. Kõrge üldistusastmega ja pika vaatega mõõdikute asemel oleks mõistlik keskenduda muutustele, mida eeloleval eelarveaastal saavutada tahetakse ja mida saaks võrrelda varasemate aastate suhtes. Kui nüüd vaadata kümne aasta tagust eelarve seletuskirja, siis see enamasti nii oligi. Toona olid tegevuste kirjeldused küll lühemad, kuid seatud eesmärgid ning nende mõõdikud selgemad.

Kõrge üldistusastmega ja eraalgatuslike mõõdikute puhul toona lihtsalt viidati neile, ilma et oleks punnitatud välja mõelda laest võetud tulevikunäitajaid. Kui eelnevalt juba vaatasime õigusriigi valdkonna tegevust IT-teenuste osutamine teistele valitsemisaladele, siis olgu näiteks toodud ka tema mõõdikute tabel (2025. a. eelnõu seletuskirja tabel nr 65, lk 160). See seab iga aasta (vahemikus 2025-2028) indikaatoriks ühesuguse fraasi: vastab lepingus kokkulepitud tingimustele. Niisuguste näidikutega tabeli koostamisel ja eelarve seletuskirja paigutamisel puudub mõte.

On selge, et paljude tegevuste mõõtmiseks ei olegi käepärast häid instrumente või oleks nende loomine ebamõistlikult keeruline. Kui võtame järgmise aasta eelarve eelnõu 671-leheküljelise seletuskirja, siis silma järgi hinnates läheneb seal mõõdikute kogumaht 100 leheküljele. Suur osa sellest on eelarvest arusaamise mõttes ballast.

Suurim nõrkus, mille strateegilise planeerimise süsteem on Eesti riigieelarvesse toonud, on just nimelt suure osa mõõdikute ebapraktilisus. Mõned näited: koht "Maailma vabaduse" edetabelis; inimeste hulk, kes tunnevad end pimedal kodutänaval turvaliselt (lk 147). Need indikaatorid võivad olla väga head suure pildi saamiseks, kuid mitte konkreetsete eelarveliste tegevuste tulemuslikkuse hindamisel.

Kui eesmärgid ei ole selgelt ja praktiliselt mõõdetavad, siis ei pääse mõjule ka tegevuspõhise eelarve suurim soovitud tugevus - tegevuste sidumine eesmärkidega.

Planeerimissüsteemi nõrk vundament

Eelnev sunnib meid heitma kriitilise pilgu Eesti riigi arengustrateegia planeerimisele. Selle vundamendiks on riigi pikaajaline arengustrateegia. Riigikogu kinnitas selle 2021. aastal nimetusega "Eesti 2035". Idee järgi on see keskne alusdokument, mille sihtidest ja mõõdikutest kasvavad välja valdkondlikud arengudokumendid oma sihtide ja mõõdikutega.

Väidetavalt olevat selle dokumendi koostamisest võtnud osa 20 000 inimest. Jaak Aaviksoo arvab, et selliselt koostatud dokument ei saagi olla muud kui "Kiri jõuluvanale". Ning et tegelikku elu ei saa selle järgi korraldada. Temaga peab nõustuma.

Vaadakem korra, mis on "Eesti 2035" kesksed pikaajalised sihid: 1) Eestis elavad arukad, tegusad ja tervist hoidvad inimesed, 2) Eesti ühiskond on hooliv, koostöömeelne ja avatud, 3) Eesti majandus on tugev, uuendusmeelne ja vastutustundlik, 4) Eestis on kõigi vajadusi arvestav, turvaline ja kvaliteetne elukeskkond, 5) Eesti on uuendusmeelne, usaldusväärne ja inimesekeskne riik.

Mis on selle sõnasalati praktiline eesmärk? Neid viit sihti võiks ju võtta kokku kolme sõnaga: elu läheb helgemaks! Aga veel parem - asendada millegagi, mis on sõnastuselt märksa ülevam ning vastu võetud lausa rahvahääletusel - põhiseaduse preambulaga.

Kas ma tahan sellega öelda, et "Eesti 2035" koostamisele kulutatud aeg on täiesti raisatud aeg? Ei taha! Nimetatud protsess lükkas käima valdkondlike arengukavade korrastamise. Prügikasti saadeti sadakond arengukava ning allesjäänud paarikümne kohta võib öelda, et nad moodustavad suhteliselt loogilise süsteemi. Arengukavade eesmärke püütakse (paremini) siduda riigieelarvega. Riigikogu arutab regulaarselt valdkondlikke ülevaateid ja ministrite ettekandeid. See peaks võimaldama rohkem mõtestatud diskussiooni pikemaajalistes teemades väljaspool konkreetsete eelnõude menetlemist. Iseasi, palju seda võimalust sisuliselt kasutatakse.

Tõsi, arengukavade sisutihedus on kõikuv. Arvestada tuleb ka, et paljud elualad on nii muutlikud, et pikemaajaline põhjalikum planeerimine ongi keeruline. Ettekujutus, et teeme kõike hõlmava ideaalplaani paljudeks aastateks ja hakkamegi siis selle järgi reaalselt elama, on mõtteviisina rudiment ühest varasemast, krahhiga lõppenud ühiskonnakorrast.

Asjakohane on tsiteerida Teise maailmasõja lääneliitlaste vägede ülemjuhatajat ja hilisemat presidenti Dwight Eisenhowerit: "Plans are worthless, but planning is everything" (plaanid on kasutud, aga planeerimine on kohustuslik – toim.). Ehk et kõige olulisem on pidev mõtestatud taha- ja ettevaatamine, pidevad vahekokkuvõtted ja kaardistused. Aga ükski pikk ja täpne ideaalplaan ise ei pea vastu kokkupuutele tegeliku eluga. Mis puudutab mõtestatud vahekokkuvõtete tegemist, siis tuleb kahetseda, et meil ei ole hakanud toimima selline žanr nagu riigikogu rapordid.

Aga kas üldse puudub vajadus mingi keskse riikliku pikaajalise arengudokumendi järele? Kindlasti on valdkondi, kus nelja-aastasest riigieelarve strateegiast kaugemale vaatav ressursiplaneerimine on möödapääsmatu. Näiteks suuri investeeringuid vajavate riigikaitseliste võimete kavandamine ning energeetika. Aga need on valdkondlike arengukavade teemad.

Siiski, üks üleüldine alusdokument oleks vajalik, kuid seda paraku ei ole. Nimelt meil ei ole siiani üleriigilist ruumilist planeeringut planeerimisseaduse mõttes. Üleriigiline planeering peaks pikaajaliste rahvastiku- jm prognooside põhjal visandama riigi taristulise ja ehitusliku arengu põhimõtted. See seoks kokku ka eri arengukavade pika vaate kõige suuremate ja olulisemate investeeringusuundade osas. Aga selle koostamine algas alles mullu.