Riigikogu õigus- ja analüüsiosakond edastas keskkonnakomisjonile enda arvamuse maapõueseaduse täiendamise eelnõu põhiseaduspärasuse kohta.

Kui eelnõu seadusena jõustub, tähendab see, et põlevkivi kaevandamiseks antavate keskkonnalubade ja loa muutmise taotluste menetlemine peatatakse kuni 1. jaanuarini 2026. Lisaks peatub ka algatatud keskkonnamõjude hindamine.

Pärast seda kuupäeva peaks põlevkivi kaevandamise lube hakatama välja andma juba uue, praegu väljatöötamisel oleva regulatsiooni alusel, mille keskmes on kliimaeesmärkide saavutamine.

Riigikogu õigusosakond keskendus oma arvamuses isikutele, kelle puhul on menetlus juba alanud ehk nad on juba esitanud taotluse põlevkivi kaevandamiseks luba saada või olemasolevat luba muuta.

Osakond tõi põhiseadusele viidates välja, et kui riigikogu otsustab anda isikule õiguse, tuleb ka tagada, et seda õigust saaks akendada minimaalselt vajaliku menetluse ja korraga.

"Seadus annab isikutele nii praegu kui ka pärast eelnõuga kavandatava regulatsiooni jõustumist õiguse taotleda luba põlevkivi kaevandamiseks. Neid sätteid kehtetuks ei tunnistata ega muudeta. Ehkki isikutel ei ole subjektiivset õigust kaevandamisloa väljastamisele, on neil ometi õigus sellele, et kui seaduse alusel loataotlus on esitatud, siis seda taotlust ka menetletakse ning loa saamine on põhimõtteliselt võimalik," sedastasid analüüsijad.

Ühtlasi juhtisid nad tähelepanu menetluse tõhususe põhimõttele, mille kohaselt tuleb muu hulgas ära hoida menetlusosaliste tarbetu koormamine. Eelnõu seletuskiri ütleb aga, et menetluste peatamise tõttu võib tekkida vajadus keskkonnamõjude hindamise teatud etapid uuesti teha või veel mõni eksperthinnang või keskkonnaseire tellida, kuna asjaolud on aja jooksul muutunud.

"Menetluse pikenemise aeg ei piirdu pelgalt eelnõus ette nähtud ajaga, vaid sellele lisandub muudatusest tingitud korduvate või täiendavate toimingute tegemise aeg. Loataotleja jaoks on see nii aja- kui ka ressursikulukas," tõdevad arvamuse autorid.

Olukord pole õigusselge ega ettearvatav

Lisaks toob riigikogu õigusosakond välja põhiseaduse sätte, mis kaitseb igaüht riigivõimu omavoli ja meelevaldse kohtlemise eest, ning märgib, et see puudutab ka sätteid, mis seavad mõne õiguse kasutamisele tähtaegseid piiranguid. Samuti paneb põhiseadus paika, et õigusnormid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, et inimesed saaksid avaliku võimu käitumist ette näha.

"Eelnõuga soovitakse peatada käimasolevad menetlused, ootamaks ära norme, mida ei ole veel välja töötatud. Olukorda, kus menetlused peatatakse ja ei ole teada, milline saab olema asjakohane regulatsioon pärast menetluste taastumist, ei saa pidada õigusselgeks ega ettearvatavaks," tõdeb õigusosakond.

Ka toovad nad välja, et seletuskirja vaadates tekib kahtlus, kas isegi menetluste peatumise aeg on piisavalt selgelt kindlaks määratud, sest menetlused peaksid taastuma konkreetsel kuupäeval – 1. jaanuaril 2026 –, kuid see põhineb eeldusel, et selleks ajaks on vastu võetud nii kliimaseadus kui ka kliimaeesmärkidega kooskõlas olevad maapõueseaduse muudatused.

Uue tervikregulatsiooni valmimine ja jõustumine nimetatud kuupäevaks tundub arvamuse koostajate hinnangul ebatõenäoline, arvestades ka vajalikku ajavahemikku seaduse avaldamisest kuni jõustumise päevani ja seda, et kliimaseaduse eelnõu ei ole veel riigikogu menetlusse jõudnud.

Seaduse avaldamise ja jõustumise vahele peab jätma seda rohkem aega, mida suuremad on muudatused ning eriti tähtis on see printsiip ettevõtluskeskkonna muutmisel, seega pole dokumendi kohaselt sugugi välistatud, et menetluste peatamise aega pikendatakse hiljem veel teadmata ajaks.

"Õiguskantsler on juhtinud tähelepanu, et kaevandamisega seotud muudatustega kohanemise aeg on erinevatel hinnangutel viis kuni seitse aastat," märgib õigusosakond. "Muudatustega kohanemine saab põhiseaduse mõttes hakata kulgema üksnes siis, kui Riigi Teatajas on avaldatud piisavalt konkreetne seadus, millest inimesel on võimalik aru saada, et see käib tema kohta, ja tal on võimalik aru saada, millised on need tulevased õigused ja kohustused".

Seega ei anna maapõueseaduse muutmise eelnõu inimestele nende tulevaste õiguste ja kohustuste suhtes selgust ning asjaolu, et eelnõu seletuskirjas viidatakse kavatsusele uus regulatsioon välja töötada, ei muuda seda õigusselgeks ega tühista isikute õiguspäraseid ootusi.

Samuti toovad arvamuse kostajad välja, et õiguspärase ootuse põhimõtte kohaselt on kõigil õigus tegutseda ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima. Ehkki see ei nõua normi kivistamist, ei tohi õigus olla sõnamurdlik. Seetõttu tuleb iga regulatsiooni muutes kaaluda vastanduvat avalikku ja erahuvi.

Arengukavad ega strateegiadokumendid ei piira inimeste õiguspärast ootust ja dokumendi kohaselt ei pea inimesed oma käitumise kohandamisel arvestama rahvusvaheliste lepingutega.

"Kliimamuutuste leevendamise sihid ja meetmed on Eestis peaasjalikult seni paika pandud strateegilistes arengudokumentides, mille õiguslik siduvus on piiratud või ebaselge ning mis praktikas on omavahel vastuolus," tõdeb riigikogu õigusosakond ning märgib, et inimesed ei pea tuginedes mittesiduvatele dokumentidele, nagu valitsuse tegevusprogramm või riigi arendustrateegia, eeldama, et õiguslik olukord muutub.

Riik ei plaani tehtud kulutusi hüvitada

Dokumendi autorid kahtlevad, kas eelnõu mõju puudutatud isikutele on vähene, sest kui menetlused peatatakse, ei välistata lube kindlasti järgmise aasta jooksul, aga võib-olla ei väljastata neid ka hiljem, tuginedes uutele regulatsioonidele, üldse.

"Kui lähtuda kliimaneutraalsuse eesmärkide saavutamisest, siis on see liiga ebamäärane, menetluste ajutine peatamine ise seda eesmärki saavutada ei aita, põlevkivi kaevandamise lubade väljastamise lõpetamiseks praegu aga õigusaktidest alust ega kohustust ei tulene," sedastab analüüs.

Juba algatatud menetluste peatamine kuni uue regulatsiooni kehtestamiseni, mis kaotab taotletava õiguse kasutamise või seda märkimisväärselt piirab, saaks õigustada ootamatute asjaolude või vältimatute põhjustega, millele riigil tuleb kohe reageerida, ent selliseid asjaolusid eelnõus välja toodud ei ole – seletuskirjas viidatud pikaajalised kliimaneutraalsuse saavutamise eesmärgid ja kohustused on riigile teada olnud aastaid.

Riigikogu õigus- ja analüüsiosakond toob välja, et seadus paneb paika võimaluse taotleda luba põlevkivi kaevandamiseks, aga isikutele, kes on loa taotlemiseks kulutusi teinud, riik menetluse peatamisega tekitatud kulutusi hüvitada ei plaani.

"See tähendab omandipõhiõiguse (PS § 32) riivet, mis ei pruugi olla põhiseadusega kooskõlas. Keskkonnamõjude hindamise kohustus ei tohi minna vastuollu proportsionaalsuse ja õiguspärase ootuse põhimõtetega," nendivad autorid.

Kokkuvõtteks resümeerib dokument, et eelnõu osa, millega kavandatakse maapõueseaduse täiendamist võimalusega juba alanud menetlused peatada, on tõenäoliselt vastuolus põhiseaduses sätestatud õiguspärase ootuse ja õigusselguse põhimõtetega ning võib ebaproportsionaalselt riivata omandipõhiõigust.