Avaliku teenistuse seaduse (ATS) muutmise eelnõu ümber käiv arutelu kipub liiga sageli taanduma loosungile, et "ametnikelt võetakse midagi ära". See on halb ja ausalt öeldes ka vale lähtekoht, täpsem oleks öelda, et avaliku sektori töötingimused liiguvad ühtlasema kohtlemise poole.

Jah, osa ametnike erikaitsest väheneb, aga samal ajal suurenevad töölepinguliste töötajate kohustused ja ootused. See tähendab tasakaalustumist, mitte ühe poole karistamist. Üldpildis on ATS-i muudatus mõistlik ja vajalik. Paraku on eelnõusse peidetud ka oluline vastuolu, omamoodi Trooja hobune.

Avalik teenistus ei ela enam aastas 2013

Kehtiv ATS pärineb 2013. aastast. Selle ajaga on muutunud nii tööturg kui ka töö tegemise viisid. Avalikus sektoris töötab eri vormides üle 130 000 inimese, neist umbes 28 000 ametnikena. Kuigi osa töötab ATS-i ja osa töölepingu seaduse (TLS) alusel, ei erine nende töö sisu, vastutus ega roll ühiskonna silmis sageli kuigivõrd.

Eestimaalasele ei ole oluline, kas riiki esindab ametnik või töölepinguline töötaja. Mõlemad esindavad avalikku võimu ja avalikku teenust. Just sellest peaks lähtuma ka seadusandja.

Vaidlusi tekitab keskastmejuhtide viieaastane tähtajaline ametiaeg. Kriitikud väidavad, et juhtide voolavus on niigi suur ning oma tegeliku võimekuse saavutavad juhid alles aastate jooksul. See argument jätab siiski pool tõde rääkimata.

Viieaastane tähtaeg avaliku sektori juhtidele on põhjendatud. Riik vajab stabiilsust, aga sama palju ka dünaamikat ja regulaarset eneseuuendust. Veel viis aastat tagasi elasime keset koroonapandeemiat ja otsisime paaniliselt vaktsiine, nüüd tundub maskikandmine juba kauge minevikuna. Avalik juhtimine peab suutma muutustega ühiskonnas kaasas käia.

Oluline on mõista, et jutt ei käi ametiaja piirangust, vaid tähtajalisest töösuhtest. See ei sunni kedagi avalikust sektorist lahkuma. Viie aasta möödudes korraldatakse lihtsalt uus konkurss. Kui juht on olnud edukas ja organisatsioon soovib temaga jätkata, siis miks ei peaks ta konkursil edukaks osutuma?

Pealegi näeb eelnõu ette võimaluse ametiaega kahe aasta võrra pikendada. Tegemist ei ole jäiga süsteemiga, vaid paindliku 5+2 mudeliga. Mõistlik oleks säte sõnastada isegi "kuni viieks aastaks", sest praktikas võib olla ka ajutisi juhtimisrolle.

Oluline on seegi, et tähtajalisus rakendub võrdselt nii ATS-i kui ka TLS-i alusel töötavatele keskastmejuhtidele. See on õiglane, ka minu tööleping muutuks muudatuse tulemusel tähtajaliseks.

Tegelik probleem peitub staažiarvestuses

Kui keskastmejuhtide tähtajalisus on pigem tervitatav muudatus, siis tegelik probleem peitub hoopis avaliku teenistuse staaži arvestamises. Praegu arvestatakse ametnike staaži kogu avalikus teenistuses oldud aja põhjal. Töölepingulistel töötajatel sõltub staaž aga konkreetses asutuses töötatud ajast ja see muutub oluliseks töösuhte lõppemisel.

Näiteks võib kümme aastat avalikus teenistuses olnud, kuid alles kuus kuud konkreetses asutuses töötanud ametnik saada koondamisel oluliselt suurema kaitse kui töölepinguline töötaja, kes on samas asutuses töötanud neli aastat. Mõlemad võivad saada sama koondamishüvitise, kuid etteteatamistähtajad erinevad drastiliselt: töölepingulisel 30 päeva, ametnikul 90 päeva. Sisuliselt tähendab see ühe versus kolme kuu palka, sest praktikas pigem kompenseeritakse etteteatamistähtaja mittejärgimine. Lisaks veel edasised töötu sama toimeloogika töötuskindlustuse arvestamisel.

Selline erisus ei ole enam põhjendatud ega vasta võrreldava kohtlemise põhimõttele. Veelgi enam, see tähendab ka riigile märkimisväärset lisakulu olukordades, kus organisatsioone tuleb ümber kujundada. Arvestades eelseisvaid valimisi, võtab eelnõu põhjendamatult sisse finantsriski, mis kindlasti realiseerub.

ATS-i muudatus peaks selle probleemi justkui lahendama. Tulevikus hakataks staaži arvestama asutusepõhiselt ka ametnike puhul. Kuid mängu tuleb eelnõu rakendussäte § 134⁹, mille järgi kehtib uus süsteem ainult neile ametnikele, kes asuvad teenistusse pärast seaduse jõustumist.

Teisisõnu jääb praegustele ametnikele vana erikaitse alles ja ebavõrdsus ei süvene vaid töölepinguliste ja avaliku teenistuse seaduse alusel töötavate inimeste vahel vaid ka ametnike endi sees.

Võrreldav kohtlemine, sarnased töötingimused, ATS-i ja TLS-i ühtlustamine kui reformi põhiline eesmärk ei rakendu. Säilib nii erikaitse kui ka sellega seotud kulu- ja juhtimisrisk.

Rahandusministeeriumi riigihalduse osakond põhjendab seda väitega, et inimeste liikumise tõttu väheneb erikaitse aja jooksul järk-järgult. Paraku ei toeta seda väidet arvud. 28 000 ametnikust on ligi 60 protsenti olnud avalikus teenistuses üle viie aasta ning märkimisväärne osa isegi üle 10 või 15 aasta. See probleem ei kao lähiaastatel iseenesest kuhugi.

Kui eesmärk on luua õiglasem ja ühtsem süsteem, siis ei saa ühele grupile sisuliselt tähtajatut üleminekukaitset jätta.

Muutused ei saa olla tabu

Eelnõu kaitsjad viitavad ka õiguslikule riskile, et tingimuste muutmine võib olla käsitletav olulise teenistustingimuse muutusena ning anda ametnikule õiguse nõuda koondamist. See argument on aga küsitav.

Kehtiv ATS ja kohtupraktika käsitlevad oluliste tingimustena eelkõige töö sisu, töökoha asukohta või palka. On loomulik, et inimest ei saa ühepoolselt saata Narvast Pärnusse, vähendada tema töötasu või nõuda temalt midagi, mida ta täita ei suuda, kuid staažiarvestuse põhimõtte muutmine ei ole samaväärne inimese töötingimuste sisulise lõhkumisega.

Veelgi enam, õigussuhted ei saa olla kivisse raiutud. Riigikohtu praktika on korduvalt rõhutanud, et pooled ei saa eeldada, et töösuhte tingimused ei muutu kunagi. Ka muudatused, mis võivad olla töötaja jaoks vähem soodsad, võivad olla põhjendatud, kui need teenivad legitiimset eesmärki ja on proportsionaalsed.

5+2 süsteem on piisavalt pikk kohanemisperiood. Samuti ei ole põhjendatud eeldus, et avalikus teenistuses töötades peaks inimesel tekkima sisuliselt eluaegne lisakaitse koondamise puhuks. Töösuhteid sõlmitakse heas usus töö tegemiseks, mitte eeldusega, et kunagi võib tulla koondamine.

ATS-i muudatus on vajalik. Avalik teenistus ei saa jääda kümneks aastaks ootama uut võimalust süsteemi ajakohastada. Keskastmejuhtide tähtajalisus on tervitatav samm, mis võib tuua avalikku sektorisse rohkem liikumist, vastutust ja järelkasvu sh soodustada tippjuhtide järelkasvu.

Reform tuleb lõpuni teha ka staažiarvestuse küsimuses. Kui eesmärk on luua õiglasem ja ühtsem avalik teenistus, siis ei saa seaduse lõppu peita erikaitset, mis reformi enda põhimõtetega vastuollu läheb. See säte tuleb eelnõust eemaldada.