Sel aastal täitub kolmkümmend aastat esimesest avaliku teenistuse seaduse (ATS) kehtestamisest. Miks on see oluline? Selle ajaga on Eesti avalikus teenistuses väljakujunenud selged ja tugevad põhimõtted ning selle üle võib uhkust tunda. Seaduses on kujundatud riigi ja ametniku vaheline usaldus- ja teenistussuhe, mis on tugev alus Eesti inimeste õiguste ja huvide järjepidevaks teenimiseks. Ametnik on professionaalne ning sõltumatu. Nendest traditsioonilistest põhimõtetest lähtub kogu Eesti avaliku teenistuse õigusriiklik olemus.

Praegu kehtib järjekorras teine avaliku teenistuse seaduse versioon, kuid ametnikusuhte kesksed põhimõtted on siiani kindlatel alustel. Vaadates tagasi avaliku teenistuse praktikale saab tõdeda, et Eesti avaliku teenistuse seaduse mudelis puuduvad suuremad probleemid ning seadusesse algusest peale targalt kirja pandud mudel on meie riigi üks edulugu. Seaduse aluspõhimõtted on siiani hästi kaitsnud Eesti ametnikkonda ka politiseerumise eest.

Muidugi vajab riigi ametnikkond lisaks õiguslikule regulatsioonile ka ühiskondlikku heakskiitu ja selles on Eestis veel kindlasti arenguruumi, sealhulgas ametnikel endil.

Milleks ühiskonnale ametnikud?

Kõiki põhiõigustesse sekkuvaid riiklikke ülesandeid viivad ellu ametnikud. Õigusriigi põhimõtte kohaselt peab riigivõimu teostamine olema seaduslik, mistõttu on ametnikud selle printsiibi otsesed elluviijad. Ühiskonna õigustatud ootus on, et riik täidaks oma avalikke ülesandeid tõhusalt ja kvaliteetselt.

See ootus on aegumatu, kuid sellele on raske vastata pelgalt töölepingulises suhtes olevate inimeste kaudu ilma lepinguvabadusse oluliselt sekkumata. Individuaalsete kokkulepete tegemine ametnikega viiks riigis kiiresti töö- ja palgatingimuste killustumiseni.

Seepärast ei põhine ametniku suhe riigiga töölepingul, vaid seadusel. See tähendab, et ametniku õigused ja kohustused ning vastutus ei ole läbiräägitavad, mis eristab ametnikku muudest töötajatest. Kuna ametnikele usaldab riik võimuvolitused, seab ta neile ka piiranguid (nt tegevuspiirang, streigikeeld). Riigi palgal olevatele töötajatele, kes võimu ei teosta, ametnikega sarnaseid piiranguid ette näha vaja ei ole.

Seadus näeb ette kõikidele ametnikele ühetaolised suhted riigiga, mistõttu puudub võimalus sõlmida juhuslikke kokkuleppeid. Teatud teenistusgruppides on küll seadustega ette nähtud erisused, kuid tuumikprintsiibid on ka nendes nn eriteenistustes samad (nt diplomaadid, politseinikud, kaitseväelased, kohtunikud jt).

Nii on tagatud ametniku sõltumatus, kuna tema teenistustingimused ei saa olla kellegi meelevallas. Samuti ei ole ametnikel võimalik töötingimusi riigile peale suruda, korraldades selleks näiteks streike. Ka riigikohus märkinud, et asutus küll toimib teenistusalastes suhetes tööandja rollis selle tavapärases mõistes, kuid samal ajal vastutab ka avaliku halduse tõhusa toimimise eest.

Eesti avaliku teenistuse põhimõtted joonduvad samade väärtuste järgi, mis kehtivad paljudes teistes pikema demokraatliku õigusriigi traditsiooniga Euroopa riikides. Nende eeskujul loodi tugevad alused Eesti avaliku teenistuse regulatsiooni põhimõtete kujundamisele.

Reeglina samastavad inimesed riiki tema ametnikega. Ametnike vastutusala on lai, ulatudes sisemisest ja välisest turvalisusest kuni sotsiaalteenuste tagamiseni. Ametnikkond ei eksisteeri seetõttu, et seadus seda formaalselt nõuab, vaid kuna riigi ülesannete püsiva ja usaldusväärse täitmise vastu on kõrgendatud ühiskondlik huvi.

Professionaalne ametnikkond mitte üksnes ei kujunda riiklikku identiteeti, vaid on osa riigi põhiseaduslikust tuumast. Siin erineb riik erasektorist põhimõtteliselt. Riik on oma inimestest täpselt nii hooliv, nagu on tema ametnikud. Mida suurem usaldamatus on ametnike vastu, seda rohkem kaotab autoriteeti ka riik. Läbi professionaalse ametnikkonna vastab riik ühiskonna vajadustele.

Professionaalne ja sõltumatu ametnikkond on vältimatu riigiõiguslik eeltingimus kõikide põhiseaduslike struktuuride arendamiseks ja kindlustamiseks. Ametnikkond kannab endas riigi ühtsuse ja järjepidevuse ideed ning on demokraatlikus riigis konstant ehk muutumatu komponent, mis vastandub pidevalt muutuvatele poliitilistele protsessidele. Vaid ametnikkonna kaudu jääb avalik võim heitliku poliitilise võimuvahetuse korral käegakatsutavalt samaks.

Avaliku teenistuse seadus on kujundatud nõnda, et ametnikud tagaksid sõltumata poliitikast enda erilise pühendumuse ja asjatundlikkusega õigusriigi tõhusa igapäevase toimimise. Seetõttu ei legitimeeri ametnikkonda mitte üksnes väljakujunenud seaduslik traditsioon, vaid see on hädavajalik vundament ja instrument põhiseadusliku korra toimimise jaoks.

Ametnikkonna ülemäärane mõjutatavus on ohtlik

Seadusandja peab reguleerima seaduses Eesti avalikku teenistust võttes arvesse kõiki põhiseaduse printsiipe. Nende põhimõtete hulka kuuluvad teenistussuhte tähtajatus ning ametikoha kindlus. Nii on tagatud, et ametnik ei oleks välja valitud poliitilistel ega subjektiivsetel kaalutlustel.  Samuti on tagatud, et ametnik ei eelista ühe poliitilise erakonna või muu huvigrupi huvisid kogu rahva huvidele.

Kuna ametnikke ei saa välja vahetada pelgalt poliitilise juhtkonnaga muutumisega, on tagatud, et ametnik tunneb oma ametit sisuliselt ning vastab tegelikule erialasele sobivusele. Nii toetab stabiilise avaliku teenistuse idee laiemalt parlamentaarse demokraatia toimimist riigis.

Ametnik ei saa toimida era- ja avaliku huvi kaalumisel erapoolikult ega ebaõiglaselt. Ainult sisust lähtuv erialaspetsialist saab vastutada oma otsustes erinevate ühiskondlike huvide tasakaalustamise eest. Kaldumisel ühe või teise huvi suunas on tagajärjeks ühiskondlikud pinged.

Ametnikkonna liigne mõjutatavus kahjustaks kodanike usaldust avaliku võimu teostamise suhtes. Ametnik, kelle suhe riigiga ei rajane eeltoodud traditsioonilistele põhimõtetele, võib olla oma tegevuses ülemääraselt mõjutatud, ta ei pruugi julgeda enda seisukohta välja ütelda. Seega tuleb seadusandjal ametnikku kaitsta tema vabasse tahtesse ülemääraselt sekkuvate mõjutuste eest.

Ametikohakindlus kui avaliku teenistuse põhiprintsiip

Ametikoha tähtajatus tähendab, et riigi ja ametniku suhe on suunatud pikaajalisele vastastikusele usaldusele. Teenistuse tähtajatus tasakaalustab poliitika lühiajalisust ning heitlikkust. Poliitiline elu on muutlik, kuid avalikud ülesanded peavad olema täidetud pikaajaliselt. Mida rohkem on ametnik kindel oma õiguslikus positsioonis, seda enam on garanteeritud, et ta teeb otsuseid kallutamatult ja ainult seadusest lähtuvalt.

Seda suhet kahjustaks teenistussuhte tähtajalisus, kui ametniku teenistussuhe lõpetatakse automaatselt kindla perioodi möödudes, kuna sel juhul ei kaitseks seadus enam ametniku usaldust teenistussuhte jätkumise vastu.

Saksa liidu konstitutsioonikohus peab ametikoha tähtajatust isegi kõikide ametnike teenistussuhte põhimõtete tuumaks, mida ei saa seadusandja kergekäeliselt kaotada või õõnestada. Tähtajatu teenistussuhte ühe põhjendusena tuleb näha ka seda, et kui ametnike ametikohakindlus kaotada, peab seda kompenseerima palgas, mis toob kaasa surve riigieelarvele. Seega on näiteks Saksa mudelis ametnike palk erasektorist teadlikult madalam, kuid seda kompenseeritakse muul viisil, sealhulgas stabiilse ametikohaga. Üldiselt on aga tähtajatus universaalne väärtus kogu kaasaegses tööõiguses.

Eestis on küll ette nähtud ajutine teenistussuhe osadele kõrgematele riigiteenistujatele, kelle ametikoht nõuab pidevat vastavust valitsuse põhilistele poliitilistele vaadetele ja eesmärkidele (nt ministeeriumide kantslerid, riigisekretär jt), kuid tegemist on erandiga. See on klassikaline näide nn poliitilise ametniku situatsioonist, kus ametniku teenistusse nimetamine ja vabastamine sõltub poliitilisest tahtest, mistõttu on see ka eraldi kompenseeritud (makstes näiteks palka ametiaja lõpuni). Samuti on see oluline kõrvalekalle ametniku suhte tähtajatuse põhimõttest.

Teenistussuhte lõpetamise sätted on kehtestatud eesmärgiga kaitsta ametnikke igasuguse subjektiivse kallutatuse eest ning tagada avaliku võimu kindlus ja stabiilsus. Seadus kaitseb ametniku usaldust teenistussuhte püsimajäämise vastu.

Ametniku vabastamise põhjuseks ei saa olla meelevaldsed asjaolud ega isiklikud subjektiivsed hinnangud. Ametniku vabastamise aluseks saavad olla üksnes ebapiisavad teadmised või oskused või teenistuskohustuste rikkumine. Vabastamise alused on avaliku teenistuse seaduses täpselt paigas ka seetõttu, et otsuse õiguspärasus oleks hiljem kohtulikult tõhusalt kontrollitav.

Avaliku teenistuse seaduse muutmine

Professionaalne ametnikkond toetab Eestis jätkuvalt õigusriigi teoreetilist väljakujunemist ja praktilist elluviimist. Muidugi võib reguleerida ja edasi arendada avaliku teenistuse põhimõtteid, kuid seadusandja ei saa lubada endale muudes valdkondades nii sagedast viga, et tehakse seadusesse üksikuid juhuslikke parandusi, mis ei ole tervikuga kooskõlas.

Mõtlematu muudatus avaliku teenistuse aluspõhimõtetes, nagu ametikohakindlus ja ametnike apoliitilisus, võib olla riigiõiguslikult ohtlik. Eesti avalikus teenistuses ei ole tegelikult kriitilisi probleeme.

Aeg-ajalt kerkib avaliku teenistuse seaduse puhul küsimus, kas selle regulatsioon peaks olema paindlikum, sarnasem erasektorile. Ühtlustades liigselt ametnikele ja töötajatele kohalduvaid regulatsioone, hägustuks piir nende kahe isikutegrupi vahel, kes erinevad ülesannete ja vastutuse osas. Kuigi viidatakse töösuhte paindlikkusele, ei ole tegelikkuses näiteks töösuhte lõpetamine sugugi lihtne, eriti kui tegemist on tähtajalise töösuhtega, kus tööandja soovil töölepingu ennetähtaegsel lõpetamisel tuleb maksta töötasu kuni tähtaja lõpuni.