Täismahus: õigusarvamus ränderaamistiku iseloomu kohta ({{commentsTotal}})

Päästelaev Lifeline.
Päästelaev Lifeline. Autor/allikas: Reuters/Scanpix

Justiitsministeerium on palunud Advokaadibüroolt Sorainen AS õigusarvamust seoses Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni globaalse ränderaamistiku (edaspidi ränderaamistik) juriidilise siduvusega. Avaldame selle täismahus.

1. Analüüsi eesmärk ja kokkuvõte

Käesoleva õigusarvamuse eesmärk on analüüsida, milline on ränderaamistiku õiguslik kvalifikatsioon ja milline on ränderaamistiku normatiivne mõju suveräänsetele riikidele.

Ränderaamistiku puhul on tegemist rahvusvahelise õiguse hübriidinstrumendiga. Ränderaamistik on formaalselt pigem poliitilisi eesmärke sisaldav koostöövorm kui välisleping. Siiski võimaldab ränderaamistiku ebaselgus valitud koostöö formaadi ja sisuliste kaudsete kohustuste tõttu järeldada, et instrumendiga luuakse tulevikus uut rahvusvahelise tavaõiguse osaks saavat rändes osalevate isikute kohtlemise käitumisstandardit. 

Ränderaamistiku 23 valdkondlikust eesmärgist nimetavad 16 eesmärki nende saavutamise vahendina siseriikliku õigusregulatsiooni muutmist või loomist ja vastastike rahvusvaheliste lepingute sõlmimist.

Olukorras, kus ränderaamistikuga liitumine võib tuua kaasa kaudse kohustuse asuda tulevikus siseriikliku seadusandlust muutma või looma, oleks demokraatia põhimõttest tulenevalt vajalik riigikogu poolne eelnev arutelu raamistiku võimalikust mõjust Eesti Vabariigi kohustustele.

Allakirjutanutel puudub teadmine, kas riigikogu väliskomisjon on arutanud Eesti Vabariigi kohustuste iseloomu ja mahtu seoses võimaliku siseriikliku seadusandluse muutmisega.

2. Ränderaamistiku õigusliku iseloomu analüüs

2.1. Ränderaamistiku õiguslik kvalifikatsioon

Ränderaamistiku preambuli punktide 3 ja 4 järgi on dokumendi puhul tegemist "täiendava rahvusvahelise koostöö raamistikuga", mis adresseerib rände erinevaid tahke. Õiguslikult on oluline mõista, kas "raamistik" tuleks kvalifitseerida välissuhtluses juriidiliselt siduvaks välislepinguks või poliitiliseks kokkuleppeks. Välisleping toob lepingu osalistele kaasa õigused ja kohustused, poliitiline kokkulepe ilma jõustamismehhanismita seevastu mitte. 

Ränderaamistik võetakse vastu Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni (edaspidi ÜRO) Peaassamblee poolt, kelle volitused on piiratud mittesiduvate soovituste tegemisega.2 Kuna "raamistik" ei ole ÜRO Peaassamblee poolt tavapärane soovitusliku sisuga dokumendi vorm, tekib küsimus, millega on õiguslikult tegemist. 

ÜRO Peaassamblee soovitused võetakse tavapäraselt vastu resolutsiooni vormis. Lisaks soovitustele annab ÜRO Peaassamblee välja deklaratsioone. Ka ränderaamistik tugineb 19.6.2016 New Yorgi deklaratsioonile.3 Resolutsioonide ja deklaratsioonide kõrval on ÜRO Peaassamblee koostanud pikkade tööprotsesside tulemit heakskiitvaid tegevuskavasid. Selline dokument on näiteks Agenda 20304, mis on samuti ränderaamistiku alus. Ränderaamistikus sisalduvate kokkulepete vormistamisel ei kasutata resolutsiooni, deklaratsiooni ega tegevuskava vormi, vaid dokumenti nimetatakse inglise keelse sõna compact alusel raamistikuks.5

Termin "raamistik" on ÜRO Peaassamblee sõnavaras küllaltki uus termin, mis asjatundjate arvates asub rahvusvahelistes suhetes mõnevõrra veidralt poliitika ja õiguse vahel.6 Seetõttu on ebaselge, kuidas ÜRO liikmesriigid seda mõistavad. ÜRO ametlikes keeltes ei leidu inglise keelsele terminile compact samatähenduslikku vastet. Prantsuse keeles nimetatakse raamistikku pacte mondiae ja hispaania keeles pacto mundial. Saksamaal viidatakse raamistikule kui globalen paktes.7 Ingliskeelne vaste nendele terminitele oleks otsetõlkes pact, eesti keeles "pakt" ehk kokkulepe.

Ränderaamistiku töödokumendid ei selgita, miks on otsustatud nimetada ränderaamistikku uue terminiga compact. Välistada ei saa, et termini kasutuselevõtt pärineb Kofi Annani "Global Compact" initsiatiivist, mille eesmärk oli tuua omavahel kokku ettevõtted, akadeemikud, kohalikud huvigrupid ja valitsusasutused vastutustundliku ärikultuuri ja ÜRO väärtuste edendamiseks rahvusvahelises majandustegevuses.8 Ka ränderaamistik näeb ette lõimitud koostöö erinevate huvigruppide vahel raamistiku eesmärkide saavutamisel.9 Asjatundjate hinnangul võib terminoloogilise ebaselguse puhul tegemist olla teadliku valikuga võimaldamaks tulevikus manööverdamisruumi raamistikust tõusetuvate poliitiliste eesmärkide ja kokkulepete sisustamisel.10 

Seega on ränderaamistiku puhul tegemist rahvusvahelise õiguse instrumendiga, mille vormi alusel jääb ebaselgeks, mis on instrumendi õiguslik iseloom. Arvestades, et dokumendis sisalduvad rändepoliitika aluspõhimõtted ning eesmärgid ja selle tehniline täitmismehhanism eeldab laialdasi muudatusi siseriiklikus seadusandluses või uue seadusandluse väljatöötamist tulevikus11 võib järeldada, et ränderaamistik omab vähemalt kaudset õiguslikku mõju liikmesriikidelt oodatavale käitumisele.12 Ränderaamistik ei ole välisleping välissuhtlemisseaduse § 3 p 2 tähenduses, kuid instrumendi hübriidne iseloom välistab ka selle kvalifitseerimise pelgalt poliitiliseks deklaratsiooniks13

2.2. Ränderaamistiku normatiivne mõju 

Arvestades, et ränderaamistik ei ole rahvusvaheline leping, tuleb kaaluda, kas tegemist on instrumendiga, millest võiks siiski tekkida liikmesriikidele juriidilisi õigusi ja kohustusi läbi kaudse mõju. 

Esiteks tuleb arvestada, et rahvusvahelise rändeõiguse killustatust silmas pidades oleks ränderaamistiku puhul tegemist esimese instrumendiga, mis väljendab rahvusvahelist konsensust minimaalsete õiguste ja kohustuste kohta, mis rahvusvahelises rändes osalejatel on. Seetõttu saab ränderaamistikku pidada oluliseks leebe õiguse instrumendiks olenemata sellest, kas liikmesriigid seda teksti koostades taotlesid või mitte.14 Leebel õigusel puudub otsene õiguslik toime, kuid see mõjutab siiski juriidilisi otsustusi.15 Ränderaamistiku puhul võib selline mõju avalduda näiteks dokumendis sisalduvate tehniliste ja standardeid loovate sätete jõustamises siseriiklikul ja rahvusvahelisel tasandil. 

Teiseks võib ränderaamistikust kujuneda rändepoliitikas õigusregulatsiooni asendav instrument16, kuna ta näeb ette liikmesriikide ühised põhimõtted, pühendumised ja arusaamad seoses olemasolevate reeglite ja nende tõlgendamisega. Ränderaamistik võimaldab tugevdada liikmesriikide toetust rahvusvahelisele õigusele kui rändepoliitika nurgakivile ja luua kümnendite jooksul tekkinud standarditele ja põhimõtetele tuginedes uut käitumisjuhist.17 

Kolmandaks võib ränderaamistik luua uut rahvusvahelist õigust, muutudes osaks tavaõigusest. Rahvusvahelise õiguse ühe peamise allikana tunnistatakse rahvusvaheliste lepingute kõrval ka tava kui "õigusnormina tunnustatud üldist praktikat"18. ÜRO Peaassamblee poolt vastuvõetud soovituslikud instrumendid, sh eelduslikult ränderaamistik, on vastavalt ÜRO põhikirja artiklile 10 mittesiduva iseloomuga. Ka ränderaamistiku preambuli punktis 7 ja juhtpõhimõtete punktis 15(b) on selgitatud, et raamistik ei ole liikmesriikidele juriidiliselt siduv.

Samas võivad rahvusvaheliste organisatsioonide mittesiduvad otsused, kui nende poolt hääletab maailma riikide enamus, väljendada riikide õigusveenet (opinio iuris), et otsustes sisalduvad käitumisjuhised on siduvad rahvusvahelise tavaõigusena. Aja möödudes nende käitumisjuhiste järgimine võib seetõttu tuua kaasa käitumisjuhiste muutumise tavaõiguse osaks. Seega võivad käitumisjuhised muunduda kohustuslikuks käitumisstandardiks.19 

Kuigi ränderaamistik ei sisalda otseselt siduvaid juriidilisi kohustusi, on selle eesmärk, et seal nimetatud "põhimõtted, pühendumised ja ühised arusaamad"20 moodustaksid struktuuri, mille alusel tulevikus rännet reguleeritaks. Ka ÜRO kõrgeim rändeametnik Peter Sutherland on öelnud: "Ränderaamistik võib kokkulepitud normid ja põhimõtted siduda kokku rahvusvaheliseks raamkokkuleppeks, mis sisaldab nii kohustuslikke kui ka vabatahtlikke elemente, ja määratleda valdkonnad, milles riigid võivad teha koostööd sõlmimaks uued rahvusvahelised normid ja lepingud.21 

Ränderaamistiku 23 valdkondlikust eesmärgist nimetavad 16 eesmärki nende saavutamise vahendina siseriikliku õigusregulatsiooni muutmist või loomist ja vastastike rahvusvaheliste lepingute sõlmimist. Eesti Vabariigi põhiseaduse § 121 järgi ratifitseerib ja denonsseerib Riigikogu Eesti Vabariigi lepingud, mille rakendamiseks on tarvis Eesti seaduste vastuvõtmist, muutmist või tühistamist. Olukorras, kus ränderaamistik ei ole rahvusvaheline leping, aga sellega liitumine võib tuua kaasa kaudse kohustuse asuda tulevikus seadusandlust muutma või looma, oleks demokraatia põhimõttest tulenevalt vajalik eelnev õiguslik analüüs ja riigikogu poolne arutelu raamistiku võimalikust mõjust Eesti Vabariigi kohustustele.

Riigikogu väliskomisjon on 12.11.2018 arutanud rändepakti rahvusvahelise õiguse vaatenurgast. Allakirjutanutel puudub teadmine, kas väliskomisjon arutas ka Eesti Vabariigi kohustuste iseloomu ja mahtu seoses võimaliku siseriikliku seadusandluse muutmisega. •

2 Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikiri, 17.09.1991. – RT II 1996, 24, 95, artikkel 10; Sellele vaatamata võivad soovitused omada kaudset õigustloovat mõju tavaõiguse normiks kujunemise kaudu (käsitletud analüüsi punktis 2.2).

3 New York Declaration for Refugees and Migrants, UN General Assembly resolution 71/1, 19.09.2016.

4 Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, UN General Assembly resolution 70/1, 25.09.2015.

5 Eesti keelde tõlgituna võiks inglise keelne termin "compact" tähendada ka kompakti. Eesti õigekeelsussõnaraamatu järgi tähendab "kompakt" tihke, kokkusurutud, ühtne. Keeleliselt sõbralikum termin dokumendi sisu edasiandmiseks on eesti keeles "raamistik". 

6 I. Roele jt, "What is a compact? Migrants' Rights and State Responsibilities Regarding the Design of the UN Global Compact for Safe, Orderly, and regular Migration", Raol Wallenberg Institute, Working paper, oktoober 2017, lk 12. 

7 Samas, lk 11. 

8 ÜRO 01.02.1999 Pressiteade SG/SM/6881 "Secretary-General proposes Global Compact on human Rights, Labour, Environment, in address to World Economic Forum in Davos".

9 Ränderaamistiku juhtpõhimõtete punkt 15(j).

10 Vt viide 6, I. Roele jt, lk 11.

11 Vt nt Ränderaamistiku punkt 22(a) (eesmärk nr 6), punkt 25(d) (eesmärk nr 9), punkt 26 (eesmärk nr 10), punkt 27(f) (eesmärk nr 11), punkt 31 (a) (eesmärk nr 15), punkt 33(a) (eesmärk nr 17). 

12 Õiguseksperdid on omistanud Ränderaamistikule selle ebaselguse tõttu ja tulenevalt sellega võetavatest kaudsetest kohustustest piiratud õiguslikku sisu. Vt viide 6, I. Roele jt, lk 11-15. 

13 Ränderaamistiku kui poliitilise deklaratsiooni olemusele on viidanud enda analüüsis välisministeerium.

14 T. Gammeltoft Hansen, "What is a compact? Migrants' Rights and State Responsibilities Regarding the Design of the UN Global Compact for Safe, Orderly, and regular Migration", Raol Wallenberg Institute, Working paper, oktoober 2017, lk 7. 

15 H. Vallikivi jt, Rahvusvaheline õigus, Juura 2004, lk 58

16 T. Gammeltoft Hansen, J. Cerone, S. Lagoutte, "Tracing the Roles of Soft Law in Human Rights", Oxford University Press, 2016, lk 1-14. 

17 Vt viide 14, T. Gammeltoft Hansen, lk 8; E. Guild, S. Grant, "Migration Governance in the UN: What is the Global Compact and What does it mean?", Legal Studies Research Paper No. 252/2017, Queen Mary University of London.

18 Rahvusvahelise Kohtu statuut, 17.09.1991. – RT II 1996, 24, 95, artikkel 38 lg 1 p b).

19 J. Crawford, Brownlie's Principles of Public International Law, 8th ed, Oxford University Press 2012, lk 24-25 ja 42; H. Vallikivi jt, Rahvusvaheline õigus, Juura 2004, lk 57.

20 Modalities for the intergovernmental negotiations of the global compact for safe, orderly and regular migration, UN General Assembly resolution 71/280, 06.04.2017, lk 1.

21 Report of the Special Representative of the SecretaryGeneral on Migration, A/71/728, 03.02.2017, punkt 87.

Toimetaja: Rain Kooli



ERR kasutab oma veebilehtedel http küpsiseid. Kasutame küpsiseid, et meelde jätta kasutajate eelistused meie sisu lehitsemisel ning kohandada ERRi veebilehti kasutaja huvidele vastavaks. Kolmandad osapooled, nagu sotsiaalmeedia veebilehed, võivad samuti lisada küpsiseid kasutaja brauserisse, kui meie lehtedele on manustatud sisu otse sotsiaalmeediast. Kui jätkate ilma oma lehitsemise seadeid muutmata, tähendab see, et nõustute kõikide ERRi internetilehekülgede küpsiste seadetega.
Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: