Koalitsioonil pole rahvahääletuse eelnõu päästmiseks head lahendust ({{contentCtrl.commentsTotal}})

Henn Põlluaas
Henn Põlluaas Autor/allikas: Ken Mürk/ERR

Koalitsioonil on rahvahääletuse eelnõu obstruktsioonist möödaminemiseks üks õiguslikult kindel ja üks ebakindlam lahendus. Riigikogu heade tavadega ei haaku kumbki.

Sotsiaaldemokraadid on lubanud, et takistavad abieluteemalise rahvahääletuse eelnõu menetlemist kõigi vahenditega. Muuhulgas plaanivad sotsid eelnõule esitada nii palju muudatusettepanekuid, et nende kõigi läbihääletamine võtaks aastaid.

Selleks, et obstruktsioonist mööda minna, on koalitsioonil teoreetiliselt kaks võimalust.

Kodu- ja töökorra seaduse muutmine?

Neist õiguslikult kindel on riigikogu kodu- ja töökorra seaduse muutmine. Valitsus võib esitada seaduse muutmise eelnõu nii, et selle menetlemine seotaks valitsuse usaldushääletusega. Niimoodi ei saaks seda ka järjekordse obstruktsiooniga tõkestada.

Näiteks võib piirata ühele fraktsioonile või parlamendiliikmele ette nähtud muudatusettepanekute hulka. Tegelikult saab teha ka niisuguse seaduseparanduse, et rahvahääletuse algatamise eelnõu võiks esitada valitsus. Juhul, kui koalitsioonipartnerite hääled peavad, võib seaduse ära muuta veel enne, kui rahvahääletuse küsimust üldse arutama hakatakse.

Riigikogu esimees Henn Põlluaas tõdes teisipäeval, et reeglina valitsus riigikogu töökorda ei sekku.

"Me oleme arutanud riigikogus alati neid muudatusi vanematekogus, mis koosneb juhatusest ja kõikide fraktsioonide esimeestest," selgitas Põlluaas. Ta ütles, et seni on kõik fraktsioonid aru saanud, et ükski koalitsioon pole igavene. "Et need, kes on täna koalitsioonis, võivad tulevikus olla opositsioonis ja vastupidi. Reeglina ongi konsensuslikult võetud need muudatused vastu ja see on kõige parem viis, ma leian."

Ainult ühe korra on riigikogu kodu- ja töökorda muudetud valitsuse algatatud eelnõuga. 2009. aasta märtsis vastu võetud seadusemuudatuses oli kirjas, et finantskriisi korral võib riigikogu tavapärasest tõtakamalt otsustada laenude võtmist ja stabiliseerimisreservi kasutamist. Seadusemuudatus tehti ajutisena ja see kehtis 2010. aasta juulini.

Muidu on riigikogu töökorra muutmise eelnõu tulnud parlamendist. Mitu korda on selle esitanud kõik fraktsioonid ühiselt, mitu korda põhiseaduskomisjon ja mõnel korral üksikud fraktsioonid. Kordagi pole seadust muudetud selleks, et lahendada mõnda parasjagu käimasolevat poliitilist punnseisu.

Pikaaegne riigikogu kantselei direktor Heiki Sibul ütles, et kodukorra muutmisel valitsuse eelnõuga õiguslikku takistust pole.

"Kuigi siiamaani on kõik vabariigi valitsused hoidunud kommentaaridest parlamendi enesekorraldusõiguse, ehk kodu- ja töökorra asjus," rääkis Sibul. "Ma väga loodan, et see jätkub samamoodi. Sest siin peab parlament ise kokkuleppele jõudma, kuidas oma elu korraldada."

Koalitsioonipoliitikute teine võimalus on hulga keerulisem, puhtalt teoreetiline ja kui seda kasutatakse, järgnevad eetikaaruteludele kindlasti ka õigusvaidlused.

Muudatusettepanekuna teise eelnõu külge?

"Üks võimalus, mis mulle praegu meelde tuleb, on see, et referendumi otsus liidetakse mõne muu eelnõuga nii-öelda muudatusettepanekuna kuskil enne teist lugemist ja see läheb nii hääletusele," rääkis Põlluaas teisipäeval.

Põlluaas lisas ka selle variandi puhul, et niimoodi teha poleks ilus ja riigikogu heade tavade hulka see ei kuuluks.

Eelnõu menetlemist juhtiv komisjon saab seda muuta esimese ja teise lugemise vahel, kuid ka selle aja sees on oluline, kuidas muudatus tehakse.

Kujutleme olukorda, kus põhiseaduskomisjon arutab enne teist lugemist mõnda riigikogus algatatud otsuse eelnõu. Juhul, kui koalitsioonipoliitikud teeksid rahvahääletust sisaldava muudatusettepaneku siis, kui selleks antud tähtaeg pole veel kukkunud, võib kaval plaan nässu minna. Opositsioon saaks kiiresti reageerida ja ka tolle eelnõu oma ettepanekutesse ära uputada.

Aga pärast muudatusettepanekute tähtaja kukkumist pole eelnõu veel lukus. Seadus ütleb, et "juhtivkomisjon koostab eelnõu teiseks lugemiseks eelnõu uue teksti, millesse viiakse kõik arvestatud muudatusettepanekud ning juhtivkomisjoni enda tehtud muudatused."

Oluline on lause viimane pool, ehk komisjoni võimalus ka ise eelnõud muuta.

Heiki Sibul selgitas, et niisugune võimalus pole ette nähtud poliitiliseks vastasseisuks vaid väikeste paranduste tegemiseks.

"Kui viimasel minutil tõesti avastatakse, et midagi on jäänud kahe silma vahele ja seda teksti oleks mõistlik parandada ja kui parlamendi komisjonis on konsensus, siis sellisena on ikka ja jälle tehtud," rääkis Sibul. Samas saab iga seadusepügalat kasutada nii heaks kui halvaks.

Näiteks 2008. aastal arutas riigikogu soolise võrdõiguslikkuse seaduse muutmist. Eelnõu tegi läbi esimese lugemise ja ka muudatusettepanekute tähtaeg kukkus. Kuid siis kirjutas põhiseaduskomisjon eelnõu teksti ümber. Värske kuue saanud eelnõu reguleeris lisaks võrdse kohtlemise voliniku tööülesannetele ka seda, mitu valimisringkonda on Tallinnas.

Sellisena läbis eelnõu nii teise kui kolmanda lugemise, aga president Toomas Hendrik Ilves seadust välja ei kuulutanud. Ilves märkis 2009. aasta kevadel, et niisuguse trikitamisega rikuti riigikogu kodu- ja töökorda sellisel määral, et oluliselt moonutati riigikogu otsusekujundamise protsessi. Teisiti öeldes, seadus võeti vastu nii, et rikuti põhiseadust.

Toonane Andrus Ansipi juhitud võimuliit presidendi otsust kohtus testida ei soovinud. Kaks teemat harutati lahti ja sama aasta septembris pandi võrdse kohtlemise reeglid paika ilma kohalike omavalitsuste valimisi puutumata.

Mitmel korral on eelnõu sisuline muutmine pärast kella kukkumist ka läbi läinud. Kõige hiljutisem näide pärineb kevadest, kui riigikogu menetles kriisiga seotud kobareelnõud. Toona muudeti korraga enam kui 30 seadust, mis tähendab, et ka enne teist lugemist õiguskomisjonis arutati erinevaid teemasid läbisegi.

Muuhulgas hääletati läbi ka mitu komisjoni enda ettepanekut. Näiteks haridus- ja teadusministeeriumi palvel kirjutas komisjon eelnõusse sisse reeglid, millega anti valitsusele ajutine võimalus osade eksamite aegu määrata. Ehkki mõni komisjoni liige märkis, et muudatusettepanekuga kiirustatakse, kiirustati toona niikuinii kogu eelnõuga.

Heiki Sibul ütles, et kui mõne eelnõu muutmist püütaks kasutada abielureferendumi korraldamiseks, siis seda igal juhul heaks ei kiidaks.

"Siis rikutaks parlamentarismi põhiolemust. Et igasugune muudatusettepanek, mis laua peale tuleb, see peab olema kõigile parlamendiliikmetele enne piisavalt ette teada. Seda peaks saama analüüsida ja selle üle peaks saama ka avalikult arutleda," selgitas Sibul.

Kelle eelnõu külge saaks siduda?

Seadusest ei saa päris täpselt välja lugeda, kas rahvahääletuse korraldamise ettepaneku võiks siduda ainult mõne teise riigikogu otsuse eelnõu külge või saab selle siduda iga eelnõu, ka valitsuse algatatud seaduseelnõu külge.

Pigem oleks siiski tarvis sama liiki eelnõu, sest riigikogu otsus jõustub ise aga seaduse kuulutab välja president. Juhul, kui riigikogu võtaks vast eriliiki eelnõude kompoti, võib selle jõustumisel segadus tekkida.

Tarvidus leida sobilik eelnõu teeb ettepanekutriki kasutamine kindlasti keerulisemaks.

Ainsad riigikogus algatatud otsuse eelnõud, mida praegu menetletakse, pärinevad reformierakonna fraktsioonilt. Ja eelnõu esitaja võib need iga hetk tagasi võtta. Ehk sisuliselt peaks koalitsioonierakonnad kõigepealt algatama mõne teise otsuse eelnõu, laskma selle läbi esimese lugemise, ootama ära muudatusettepanekute tähtajad ja siis juhtivkomisjoni muudatusega nõelama.

Pealegi tuleb arvestada riigikogu kodu- ja töökorra seaduse sõnastust. "Kui algatatakse rahvahääletus muu riigieluküsimuse otsustamiseks, tuleb algatajal esitada rahvahääletuse korraldamise otsuse eelnõu," seisab seaduses.

Muudatusettepaneku esitamine ja otsuse eelnõu algatamine on vähemalt sõnades erinevad asjad.

"See on üks võimalik lähenemine ja see oleks õiguskantsleri hinnata, kas siin on reegleid rikutud või mitte," ütles Sibul. Ta märkis, et kuna riigikogu otsust ei kuuluta välja president, ei saa president seda ka tagasi lükata ega riigikohtusse saata. Otuse puhul kontrollib põhiseaduspärasust õiguskantsler.

Teise eelnõuga lihtsalt ühendades

Lisaks eelnõu teksti muutmisele muudatusettepanekuga on riigikogu komisjonil veel üks võimalus. Nimelt ütleb seadus, et "juhtivkomisjon võib kahest või enamast seaduseelnõust või Riigikogu otsuse eelnõust koostada teiseks lugemiseks ühe teksti."

Seaduses pole kirjas, missuguseid eelnõusid võib ja missuguseid ei või kokku liita. Riigikogu senises praktikas on kokku liidetud pigem niisuguseid eelnõusid, mis puudutavad sama valdkonda või lahendavad sama probleemi.

Aeg-ajalt juhtub sedagi, et üheks liidetakse valitsuse esitatud eelnõu ja mõne riigikogu fraktsiooni või komisjoni esitatud eelnõu. Seadus seda ei keela ja kohati on see ka mõistlik. Aga kas komisjon saaks kokku liita näiteks abieluteemalise rahvahääletuse korraldamise otsuse eelnõu ja mõne valitsusest tulnud otsuse eelnõu ja kas pärast seda menetletaks seda nii nagu riigikogus sündinud eelnõu või nii nagu valitsusest tulnud eelnõu, seda päris üheselt seadusest välja lugeda ei saa.

Kõik võimalused suuresti teoreetilised

Kokkuvõttes on siin kirjeldatud võimalused pelgalt teoreetilised ja võivad tähendada keerulisi õigusvaidlusi.

Niisiis kõige selgem viis koalitsiooni jaoks oleks ikkagi riigikogu kodu- ja töökorra seaduse muutmine ja selle muutmise sidumine valitsuse usaldushääletusega. Kuna riigikogu kodu- ja töökorra seadus on ära mainitud ka põhiseaduses, nõuab selle muutmine enamuse riigikogu liikmete hääli, ehk vähemalt 51 poolthäält. Kas koalitsiooni hääled sel puhul peaksid, on hoopis omaette küsimus.

Toimetaja: Anvar Samost

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: