Tänavu jaanikuus jõudis riigikokku tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu. See on tõeliselt mastaapne asi: 151-leheküljeline eelnõu, mis ühtlasi muudab 98 muud seadust. Seletuskiri koos lisadega on ligi 1600 lehekülge. Seda on koostatud väga pikalt. Eelnõu väljatöötamiskavatsus esitati juba juulis 2021.

Ajakirjanik Mikk Salu pealkirjastas seda käsitleva artikli nii: "Sellest saab Eesti õigusloome suurim bürokraatia loomise projekt". Loost paistab, et eelnõu üle pole päris õnnelik ei selle esitanud valitsus ega seda arutama hakkav riigikogu. Ning näib olevat ebakindel, millal ja kuidas jõutakse eelnõu seadusena vastu võtmiseni.

Elame rahutul ajal. Kogesime pandeemiat ja selle alguses eriolukorra režiimi. Meie naabruses käib suur sõda neljandat aastat. Hübriidründed meie ja me liitlaste vastu ulatuvad nii ühismeediasse kui ka merepõhja. Suurenev sõltuvus tehnoloogiast loob uusi riske, kasvõi elektrivarustuse katkemise, mis halvavad terve riigi.

Sestap on arusaadav, et peame parandama kõikvõimalikeks kriisideks valmisolekut ja ka vastavat õigusraamistikku. Oleme ju saanud väärtuslikke õppetunde pandeemiaaegsest kriisiohjest. Õpime Ukraina ja teiste kogemustest. Teame sedagi, et kriisid võivad tulla kobaras, sh tsiviil- ja militaarkriisid omavahel läbipõimunult. Riigi julgeoleku oluline ohustamine teise riigi poolt ei pruugi tänapäeval tähendada otsest sõjategevust ega -kuulutust.

On igati mõistlik, et uue eelnõuga soovitakse kokku liita 1996. aasta erakorralise seisukorra seadus, 2015. aasta riigikaitseseadus ja 2017. aasta hädaolukorra seadus. Neist kolmest seadusest on päris kriisiolukorras rakendatud vaid viimast, koroonapandeemia ajal. Ning sellest alates on seda parandatud juba 12 korda. Kuid ka kaks ülejäänud seadust on valmis kirjutatud rahulikul ajal. Miks siis on vajaliku õigustiku kapitaalremont veninud niivõrd aeglaselt?

Minu hinnangul on tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu kokkupanemist hakanud kimbutama Eesti ja Euroopa õigusloome põhihäda, ülemäärane keskendumine menetluseeskirjadele. Võin oma varasema ametnikukogemuse pinnalt kinnitada, et menetlusnormide kirjutamisse võib hõlpsasti takerduda, sest neile on omane paisuda nagu veerev lumepall.

Liiga lopsakate menetlusreeglitega kaasneb uus häda pärast nende vastuvõtmist. Probleemide lahendamisest tähtsamaks saab see, kuidas alati ja igas olukorras kõike õigesti teha. Mõned näited eelnõust:

1. Kohaliku omavalitsuse kriisiülesandeks on evakuatsiooni korraldamine. See hõlmab nii oma kui teiste linnade-valdade elanikke, kes antud omavalitsuse maa-alal viibivad, sh vähemalt toidu ja joogivee võimaldamist. Ning eelnõu paneb paika, et selle kohustuse maht on vähemalt kaks protsenti oma elanike arvust (vt § 88). Sõja või muu raske kriisi korral võib eeldada, et inimesed põgenevad pigem linnast maale, mitte vastupidi. Kui nüüd mõelda suuremate linnade ja neid ümbritsevate valdade elanikkonna proportsioonidele, siis on raske mõista, kuidas selle kaheprotsendilise skeemi põhjal üle riigi edukalt evakueerimistegevust korraldada.
2. Sõja ja erakorralise seisukorra ajal saab linna- ja vallavolikogu õiguse anda valla- või linnavalitsusele õiguse muuta kohaliku eelarve kulude liigendust kuni 25% ulatuses eelarve kulupoolest (eelnõu § 208). Mida teha, kui volikogul on üldse raske koguneda? Näiteks on sõjasegaduses osa liikmeid kättesaamatud, kogunemist segab droonioht ja elektroonilist istungit pikem elektrikatkestus? Aga kui kriisi ajal on vaja elanike elu, tervise ja vara kaitseks teha suuremaid kulutusi kui lubatud 25%?
3. Lisaks lubatakse volikogul delegeerida sõja ajal veel mõned oma pädevuses olevad küsimused valla- või linnavalitsusele ja lihtsustatakse volikogu kokkukutsumise reegleid (eelnõu § 209). Aga ikkagi jääb lahtiseks küsimus, mis siis saab, kui volikogu ei saagi koguneda? Või kui omavalitsuse juhtimine on läinud vaenuliku riigi mõju alla - kas siis sekkutakse selle üksnes üksikute otsuste tühistamise või peatamise kaupa (eelnõu § 35).

Kriis tähendab ettenägematust

Kui seitse aastat tagasi asusin tööle kohtute valdkonna asekantslerina, nägin üht eelnõu mustandit, millest asja ei saanudki. See käsitles sõja- ja kriisiaegse kohtupidamise erisusi.

Selles oli lehekülgede kaupa kohtupidamise menetlusreeglite erandeid mahukatesse menetlusseadustikesse (nonde tervikmaht on üle kahe tuhande paragrahvi). Piltliku näitena: kui rahuajal on mingi toimingu tähtajaks üks kuu, siis sõja ajal kolm kuud. Olin jahmunud. See oli justkui bürokraadi unenägu. Kui käib sõda või mingi muu ränk kriis, kus rahva ja riigi püsimine on ohus, siis unistatakse ikka veel sellest, et kõik käiks varem välja mõeldud protseduurireeglite järgi.

Selles eelnõu mustandis oli veel üks ekslik ettekujutus. Nimelt, et me suudaksime täpselt ette kujutada kriisi sisu. Eelnõus oli püütud välja tuua nende kohtuasjade loendit, mida kohtul oleks olnud õigus menetleda eelisjärjekorras. Need olid sõjaga seotud kriminaalasjad.

See eksimus on päris õpetlik. Eelnõu koostajad olid tollal ette kindlad, et kriisi korral on kõige olulisem kriminaalkohus. Esimene tõehetk saabus aastal 2021, kui Poolat, Leedut ja Lätit tabas Valgevene diktaatori korraldatud ränderünne. Üle riigipiiri valgunute kohta otsuste tegemine oli hoopis halduskohtunike ülesanne. Halduskohus on aga õigusemõistmise kolmest harust kõige väiksem ning kiilus neis riikides rändesurve all kohe kinni.

Aasta hiljem algas Ukrainas täiemõõduline sõda. Korraga oli meil tuhandeid ilma vanemateta alaealisi sõjapõgenikke, kellele oli vaja kiiresti määrata eestkostjaid. Seda otsustasid hoopis tsiviilasjade kohtunikud.

Ukraina kohtute õppetunnid

Väga kasulik oli Eesti riigikohtu ja Ukraina ülemkohtu ühine seminar sõjaaegsest kohtupidamisest. Ka Ukrainas oli olnud alguses arusaam, et sõja ajal jäävad muud kohtuasjad seisma ning keskendutakse sõjaga seotud süütegudele. Tegelikkus oli teine: kõigis õigusemõistmise harudes töö jätkus. Oma prioriteedid tekkisid tsiviil- ja haldusasjades. Kohtupidamine on riigi tuumikfunktsioon ka sõja korral.

Neljandat aastat täiemahulises sõjas olevas riigis ei ole loodud eraldi sõjakohtuid. Küll aga on parandatud tavakohtute tööd sõjaga seotud süütegude lahendamisel. Ukraina ülemkohtunikud selgitasid meile seda lihtsalt: ränga kriisi ajal ei ole mõtet ilma karjuva vajaduseta luua uusi struktuure, mille rakendamine nõuaks aega ja vaeva ning millega ei ole harjutud.

Ukraina kohtute nõukogu (õigusemõistmise kõrge nõukogu) oli näide rahuaegsete eeskirjade torpedeerivast mõjust sõja ajal. Kaks päeva enne suure sõja algust muutus see kollegiaalorgan töövõimetuks. Põhjus selles, et enamus selle liikmeist ei nõustunud korruptsioonivastase taustakontrolliga ja astus tagasi.

Ilma nõukoguta ei saadud aga kohtunikke nimetada ega vabastada. Sealhulgas ei saadud vallandada okupeeritud aladel Vene võimudega koostööle läinud kohtunikke. Nõukogu kvoorum küll taastus 11 kuud hiljem, kuid ühtlasi nähti seaduses ette juhud, mil nõukogu volitused võisid üle minna ülemkohtule ja selle esimehele.

Sõjaaegse kohtupidamise korraldus Eestis

Kohtupidamine on valdkond, mis on seadustega detailsemalt reguleeritud kui mistahes muu eluala. Seetõttu võib tunduda üllatav, et kohtute valdkonnas ei jäädud ootama tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse suurt eelnõu. Juba kaks ja pool aastat tagasi lisati kohtute seadusesse sõja ja erakorralise seisukorra aegse kohtupidamise peatükk. Lõpphääletusel kiitis selle heaks 69 rahvaesindajat, erapooletuid ja vastuhääli polnud.

Me ei püüdnud enam välja mõelda täpseid menetluserisusi ja ette paika panna kindlaid menetlusprioriteete. Kuidas õnnestus väga detailselt reguleeritud valdkonnas luua väga lühike õigusraamistik sõja ja erakorralise seisukorra puhuks? Selle kokkuvõte tegemine on lihtne, sest vastu võetud muudatused olid minimalistlikud:

1. Tsiviil- ja haldusasjades võib kohtunik üle minna lihtmenetlusele – mõista õigust oma õiglase äranägemise järgi. Kohtunik juhindub lihtmenetluses kohtupidamise üldpõhimõtetest. Üldpõhimõtted on näiteks isiku õigus olla ära kuulatud, kohtuniku erapooletus jms. Aga ligi 800-paragrahvilises tsiviilkohtumenetluse seadustikus ei pea enam näpuga järge ajama, asja vaadatakse läbi nii, nagu kohtunik ütleb.
2. kriminaalasja lahendab maakohtunik üksi, rahvakohtunikud jäävad sõja- või erakorralise seisukorra väljakuulutamisel kõrvale.
3. Me ei üritanud enam ette välja mõelda kriisiaja prioriteete. Kohtu esimees saab sel ajal õiguse määrata, mis liiki asju vaadatakse läbi eelisjärjekorras. Samuti saavad kohtud õiguse asju n-ö riiulile panna, kui sõda või erakorraline seisukord nende lahendamist takistavad.
4. Riigikohus võib kohtunikke kohtusüsteemi sees vastavalt vajadusele ümber paigutada teise sama või madalama astme kohtusse.
5. Kui riigikohtu üldkogu või kohtute haldamise nõukoda ei saa kollegiaalselt otsustada, siis lähevad volitused üle riigikohtu esimehele. Näiteks et paigutada kohtunikke ümber, muuta kohtute tööpiirkondi, kohtunike arvu, määrata kohtute esimehi jne. Samuti saab kohtu esimees oma kohtu üldkogu asemel juhtimislikke otsuseid kinnitada.

Kaks olulist muudatust olid juba varem seadustatud: teise astme kohtute esimeeste õigus jagada ajutiselt esimese astme kohtute vahel tööd ümber ning rändekriisi korral saata maa- ja ringkonnakohtunikke halduskohtutele appi.

Siiani kahetsen, et üks oluline muutus jäi tegemata. Nimelt jätta sõja ajal teine kohtuaste teatud liiki asjades vahele, et ei peaks sõja ajal edasikaebe korral kohtuasju teistkordselt sisuliselt läbi arutama.

Rahuaegne kolmeastmeline õigusemõistmine on sõja ajal liialdus. Põhiseadus lubab sellest kõrvale kalduda (vrd § 24(5) ja §124(3)). Piltliku näitena: kolme kohtuastme läbimine võiks tähendada, et mobilisatsioonist kõrvalehoidmise süüasja arutamine lõpeb pärast sõda.

Ülesandekesksus vs käsukesksus

Tänapäeva sõjanduses domineerib vastandina käsukesksele juhtimisele ülesandekeskne juhtimine. Väeosa teadku, et taktikaline ülesanne on takistada vastasel jõge ületada, mitte täita lihtsalt käsk hõivata küngas jõekaldal ja jääda edasisi käske ootama. Muutlikus olukorras täis ettenägematusi kaasneb ülesandekeskse juhtimisega hädavajalik paindlikkus, väledus (agiilsus) ja algatuslikkus.

Selle mõtteviisi võiks üle kanda ka seadustesse. Menetluskeskne seadus on nagu käsukeskne juhtimine lahinguväljal. Probleemi lahendamisest (taktikalise ülesande täitmisest) tähtsamaks muutub menetluseeskirjade järgmine (käskude ootamine-täitmine).

Arusaadavalt ei saa kõike tsiviilellu üle kanda. Mõned (tsiviil)kriisid on lihtsamad ja nende sisu ettenähtavam. Nende lahendamiseks võivad varem välja mõeldud tegevusjuhislikud õigusnormid olla asjakohasemad.

Kindlasti peab olema paigas, millal ja millises ulatuses saavad võimuasutused kriisi lahendamiseks meie õigusi kitsendada ja meie kohustusi laiendada. Aga raske kriisi lahendamisel ei ole hädavajalik selleks liiga detailsete menetluseeskirjade valmiskirjutamine.

Mida suuremaks muutub ettenägematus, seda vähem tuleks kriisi lahendamisel end varem väljamõeldud eeskirjadega kinni kirjutada. Olulisem on hoopis anda neile, kes kriisi lahendavad, võimalikult vabad käed ja vastutus. Mulle tundub, et sõjaaegse kohtupidamise õigusraamistikus on see õnnestunud. Anti kohtunikule vabad käed protsessi juhtimiseks, kohtu esimehele prioriteetide määramiseks ning riigikohtule ja selle esimehele vajalike suurte juhtimisotsuste tegemiseks.

Toome võrdluseks kõrvale eelnõu lähenemise kohalikele omavalitsustele. See meenutab mulle nii väga kunagist lähenemist sõjaaegsele kohtupidamisele, et käime läbi rahuaegsete menetlusseadustike paar tuhat paragrahvi ja üritame nuputada, missuguseid erandeid nendest võiks sõja ajal teha.

On tore, et valla- või linnavolikogudel on sõja ja erakorralise seisukorra ajal lubatud anda osade oma otsuste tegemise üle valla- või linnavalitsusele ning et volikogude istungeid võib kokku kutsuda lihtsamalt ja kiiremini. Kas see on piisav? Ei ole!

Kriisi korral on kohalikul võimul palju olulisi ning elulisi ülesandeid. Mida teha, kui volikogu liikmed – ei istuv koosseis ega ka nende asendajad valimisnimekirjadest – ei saa või ei julge kokku tulla? Kui elekter ja side ei toimi ning seega ka mitte digitaalne otsustamine? Kui mõni valla- või linnavalitsus on vaenlase poole üle läinud?

Kui teeme kriiside lahendamise seaduse, siis peaks see võimaldama lahendada ka kõige raskemate kriiside kobaraid.

Lõpetuseks

Ärgu lugeja saagu minust valesti aru, tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu on kehtiva õigusraamistikuga võrreldes suur vajalik samm edasi. Hoolimata puudustest oleks selle vastu võtmata jätmine kahetsusväärne õnnetus. Loodetavasti jõuab riigikogu enne vastuvõtmist seda ka paremaks muuta.