Janar Holm: kuhu kadus arusaadav riigieelarve? ({{contentCtrl.commentsTotal}})

Riigikontrolör Janar Holm.
Riigikontrolör Janar Holm. Autor/allikas: EestiFoto Stuudio/ Marilin Leenurm

Riigikogu roll eelarvemenetluses on nüüdseks muutunud üha sekundaarsemaks. Otsustusõigusele lisaks on ka riigieelarve arusaadavus Toompea lossi ukse pauguga selja taga kinni virutanud, kirjutab riigikontrolör Janar Holm algselt riigikontrolli blogis ilmunud kommentaaris.

16 aastat tagasi ütles minu eelkäija riigikontrolöri ametis Mihkel Oviir oma aastakõnes riigikogule:

"Teie ees on riigieelarve seadus, rõhutan, seadus, mille järgi jagatakse järgmisel aastal meie kõigi raha. [---] See, milleks valitsus kavatseb küsitud raha kulutada, ei ole kirjas aga mitte riigieelarve seaduse eelnõus, vaid selle seletuskirjas. Aga kui te arvate, et valitsus peabki raha kulutama selleks, milleks ta selles seletuskirjas väidab seda vajavat, siis te eksite. Tegelikkuses ei ole sel seletuskirjal mitte mingisugust õiguslikku tähendust. Kui see raha on käes, teeb valitsus nii-öelda tegeliku eelarve, mis võib, aga ei pruugi täielikult kattuda seletuskirjaga. Nii võibki juhtuda, et valitsus küsib raha hobuse jaoks, aga ostab hoopis eesli."

Toonane riigikontrolör viitas suundumusele, kus otsusõigus maksumaksja raha sihtotstarbe määramisel oli tasahilju hiilimas riigikogust välja, täitevvõimu tasandile. Kas vahepealse varsti juba ligi 20 aastaga on midagi muutunud?

On. See otsustusõigus ongi ära hiilinud – riigikogu roll eelarvemenetluses on nüüdseks muutunud üha sekundaarsemaks. Otsustusõigusele lisaks on ka riigieelarve arusaadavus Toompea lossi ukse pauguga selja taga kinni virutanud.

See, kuhu läks otsustusõigus riigieelarve üle, on teada, kuid riigieelarve arusaadavus lahkus teadmata suunas. Mõlemad tuleb tagasi tuua.

Seletuskiri ei ole õigusakt

Iga-aastastes riigieelarve seadustes olev info on nüüdseks viidud üldistusastmele, kus riigielu valdkondade rahastamise kohta ei ole võimalik teha ühtegi kindlat järeldust.

Näiteks saab 2020. aasta riigieelarve seadusest teada, et justiitsministeeriumile on kuludeks eraldatud 169,4 miljonit eurot, käibemaksukuluks 8 miljonit, investeeringuteks 295 000 eurot ning finantseerimistehinguteks 3000 eurot.

Ühtlasi selgub riigieelarvest, et justiitsministeeriumil on üks tulemusvaldkond nimetusega "õiguskord", mille all on omakorda programm nimetusega "õiguskord".

Nii tulemusvaldkonna kui ka programmi jaoks ette nähtud kulud ja investeeringud kattuvad euro-eurolt justiitsministeeriumi eelnimetatud kulude ja investeeringutega. Lihtsalt korratakse arve. Ehk siis kogu justiitsministeeriumi valitsemisala jaoks ei anna riigikogu oma vastuvõetud riigieelarvega muud siduvat käitumisjuhist, kui see, et kulutage seda 169,4 miljonit eurot aasta jooksul, nagu tahate.

Kindlasti saab sellele etteheitele vastata, et seletuskirjas on täpsemalt kirjas, milleks raha kasutatakse.

Kuid seletuskiri ei ole õigusakt. Seletuskiri võib küll investeeringud, toetused ja muud kulud asutuste ja objektide kaupa välja tuua, kuid valitsusel on õigus eraldada raha tegelikult hoopis teistele objektidele ja asutustele, kui seletuskirjas nimetatud. Vähemalt seni, kuni jäädakse riigieelarve seaduses sätestatud summade ja ridade piiridesse.

Uue eelarvestruktuuriga on riigikogu liikmed riigieelarve muudatusettepanekute suhtes suuresti tasalülitatud, sest seaduses ei ole enam eelarveridu, mille vahel summade tõstmiseks muudatusettepanekut teha.

Kuidas saab riigikogu liige teha riigieelarve menetluse käigus ettepanekut tõsta näiteks vanglatelt raha kohtule või vastupidi, kui seaduses ongi üks ja ainuke kulurida? Seletuskirja muudatusettepanekuid teatavasti riigikogus läbihääletamiseks teha ei saa.

Toon näite mõni kuu tagasi auditeeritud valdkonnast. 2020. aasta riigieelarve kohaselt on haridus- ja teadusministeeriumi valitsemisalas tulemusvaldkond "eesti keel ja eestlus", mille all on keeleprogramm eelarvega 5,486 miljonit eurot.

Paraku ei anna viidatud summa tervikpilti sellest, kui palju keelevaldkonda tegelikult rahastatakse. Vaatamata sellele, et programmi nimetus sellele viitab ning riigieelarves ei ole keelevaldkonnale ka mujal viidatud.

Tegelikult rahastatakse keelevaldkonda palju-palju rohkem – ka teiste programmide alt. Aga seadusest see välja ei paista, seda peab lugeja ise teadma. Näiteks peab lugeja eelnevalt valdkonda auditeerima või töötama ühes neist ministeeriumidest, kus keelevaldkonnaga tegeletakse.

Otsides rahandusministeeriumi kodulehel olevast riigieelarve seletuskirjast selgitust, kuidas see 5,846 miljonit keeleprogrammis täpselt jaguneb, selgub, et seletuskirja kohaselt on keeleprogrammi mahuks hoopis 5,592 miljonit eurot. Kindlasti on ka sellele seletus, kuid mitte seletuskirjas.

Jõupingutused sisuka info saamiseks

Oli aeg, kus eelarverida seaduses näitas seda, kui palju ühele või teisele ministeeriumile raha eraldatakse. Nüüd sellist rutakat järeldust arvujada lugedes teha ei saa. Uues eelarvepildis on ühele reale lükatud rahalised ja mitterahalised kulud.

Näiteks peab arvestama, et eelarverida võib sisaldada ka arvestuslikku amortisatsioonikulu. Ja ma ei hakka siinkohal isegi tagasi igatsema aegu, kus rahaasjad olid selged – pluss tähendas plussi ehk raha on ja miinus miinust ehk raha pole.

Kogu 2020. aasta riigieelarve seaduse üldistusastet vaadates tekib küsimus, kas selle dokumendi lugemisel on ka mingisugust mõtet. 2020. aasta riigieelarve seadust toetab küll 440-leheküljeline seletuskiri, kuid süsteemset ja argumenteeritud selgitust, millele ja miks riik raha kulutab ning kuidas see Eesti arengut mõjutab, on ka riigieelarve seletuskirja rohketelt lehekülgedelt keeruline ja paljudel juhtudel võimatu leida.

Riigikogu liikmed on toonud palju värvikaid näiteid selle kohta, milliseid jõupingutusi tuleb materjalidest sisuka info saamiseks teha ning ka siis ei pruugi see alati selguseni viia.

Suureks probleemiks on ka eelarve ülesehituse ja seletuskirjas info esitamise viisi sage muutumine. Seetõttu ei ole erinevad aastad võrreldavad ning riigikogul on raske hinnata valitsuse tegevust raha kasutamisel ning asetada uusi rahataotlusi seniste kulutuste konteksti.

Riigieelarve puhul peaks olema sama rusikareegel, nagu on tavaks statistika esitamisel – kui muudetakse eelarve esitusviisi, siis ei tohi sellega kaduda võrdlusvõimalus eelneva perioodiga.

Arutelu ja otsused riigi arenguprioriteetide kohta saavad olla mõjusad, läbimõeldud ja kaalutletud ainult juhul, kui otsustajal on võimalik aru saada otsuse sisust ja mõjust.

Põhiseaduse kommenteeritud väljaandes on rõhutatud, et riigieelarve on üks olulisemaid parlamendi suveräänsuse elemente. Riigieelarve on sisult riigikogu suunis täidesaatvale võimule ja luba riigi raha kasutamiseks, millega kontrollitakse ja seatakse valitsuse tegevusele piirid.

Aga oleme jõudnud olukorda, kus täitevvõim koostab ise endale suunise ja käib seda seadusandja juures endale formaalseks käsulauaks vormistamas. Vaevumata sealjuures ka selgelt väljenduma, milleks raha kasutatakse.

Riigikontroll on juba aastaid jaganud parlamendi ja avalikkuse muret, et riigieelarve mõistmiseks peavad lugejal olema põhjalikud raamatupidamisteadmised ja palju aega, et kõrvutada erinevaid mahukaid rahanduslikke materjale.

Riigieelarve ei tohiks aga olla pelgalt raamatupidamisdokument, vaid see peaks andma aluse teha juhtimisotsuseid. Eelarve peaks olema hoob riigi strateegilise arengu suunamiseks.

Kõike seda on riigikontrollile läbi aastate kurtnud paljud riigikogu liikmed sõltumata sellest, kas nad on parasjagu opositsioonis või koalitsioonis.

2016. aasta juunikuus käsitleti riigieelarvega seonduva otsustusõiguse ja arusaadavuse küsimust riigikogus lausa olulise tähtsusega riikliku küsimusena. Arutelu käigus tutvustati raportit, kust selgus, et 85 protsenti intervjueeritud riigikogu liikmetest peavad oluliseks riigikogu rolli suurendamist riigi fiskaalpoliitika strateegilise vaate suunamisel.

Aga areng läks omasoodu hoogsalt vastupidi. Nagu sageli ikka. Nimelt aasta pärast olulise tähtsusega riikliku küsimuse arutelu kiitis riigikogu ise heaks riigieelarve raamseaduse muudatused, mille tulemuseks oli veelgi suurem riigikogu sisulise rolli vähenemine.

Ühtlasi avas seadusemuudatus täiesti uued ja ennenägematud võimalused muuta riigieelarve dokument veelgi üldisemaks ja keerulisemaks. Õiguskantsler hoiatas oma kirjas, et muudatused kitsendavad lubamatul määral riigikogu pädevust teha riigi järgmise aasta poliitiliste prioriteetide kohta sisulisi otsuseid ning rõhutas, et põhiseadus ei luba riigikogul sel määral oma eelarvepädevusest loobuda.

Aga tõenäoliselt mõjutas otsustajaid rahandusministeeriumi lubadus, et alates 2020. aastast rakendatava uue ja innovatiivse tegevuspõhise eelarvemudeli abil seostatakse iga euro tegevuspõhises riigieelarves konkreetse elanikele või asutustele pakutava teenusega. Kas see on nii läinud, seda saab igaüks ise otsustada.

Aasta-aastalt riigikogu rolli vähenemist ja riigieelarve üldisemaks muutmist nimetatakse paljudes dokumentides hellalt paindlikkuse suurendamiseks. Paindlikkus on vaieldamatult vajalik, et vältida pidevaid eelarvemuudatusi või lisaeelarvete tegemist.

Alati on küsimus, kust jookseb paindlikkuse ja printsiibituse piir. Kui näiteks 1939. aasta riigieelarves otsustati riigikogu tasemel eraldada Vabariigi Valitsusele 200 krooni jõuvankrite maksuks ja garaažikuludeks, siis tänapäeval peaks üldistusaste olema oluliselt suurem.

Selle piiri valik sõltub eelkõige riigikogust endast. Mida riigikogu peab oluliseks ja mida mitte. Hetkel on jõuõlg olulisuse ja mitteolulisuse määramisel rahandusministeeriumis. Põhiseaduse vaimu hinnates peaks see olema riigikogus.

Riigikontroll on, muide, läbi aastate saatnud riigikogule kirju, milles on juhtinud tähelepanu, et riigikogu annab järk-järgult ise ära oma otsustusõigust. Riigikogu saab talle kuuluva võimu ja vastutuse ainult ise tagasi võtta.

Otsused saab teha ainult riigikogu ise

Tänavu 23. jaanuaril koguneski esimesele töökoosolekule riigikogu liikme Peeter Ernitsa eestvedamisel moodustatud riigieelarve arusaadavaks muutmise toetusrühm.

Töökoosoleku tonaalsus ja selle koosseis, kuhu kuulub esindajaid nii opositsioonist kui ka koalitsioonist, riigikogu esimees, endised peaministrid, endised rahandusministrid jne, näitas selgelt, et olukord ei rahulda enam ka riigikogu liikmeid ning nõudlus ja vajadus selguse järele on olemas.

Riigikogu rolli taastamine ning riigieelarve arusaadavus on vajalik selleks, et avaliku raha kasutamine ja planeerimine oleks avalikkusele arusaadav ja läbipaistev.

Riigieelarvega väljendatavad riigi arengu prioriteedid peavad olema arusaadaval viisil avaliku arutelu objektiks riigikogu komisjonides ja saalis, mitte vaid ministeeriumides. Sisuline riigieelarve arutelu on esimene avaliku raha kasutamise kontrollitasand.

Riigikontroll andis riigikogu riigieelarve arusaadavaks muutmise toetusrühmale lubaduse toetada toetusrühma tööd ning teha oma ettepanekud, et näidata erinevaid võimalusi probleemide lahendamiseks.

Valikud ja otsused saab teha ainult riigikogu ise. Valiku tegemise eelduseks on selgus selle kohta, millist rolli riigikogu endal riigieelarve menetlemisel näeb, millises üldistusastmes tahab riigikogu riigieelarvet näha, milline info peaks olema kajastatud riigieelarves ning millistele küsimustele peaks andma vastuse riigieelarve seletuskiri.

Kiirremondi võimaluseks on sätestada riigieelarve raamseaduses miinimumnõuded riigieelarve seletuskirjale, et tagada minimaalselt vajaliku info kättesaadavus ning andmete võrreldavus aastate vahel.

Käimasoleva riigieelarve revisjoni käigus, kus plaanitakse hinnata riigieelarve kulude põhjendatust ning kokkuhoiu võimalusi, oleks mõistlik valitsusel koos riigikoguga teha ka riigieelarve ja selle seletuskirja formaadi revisjon. Kui riigi strateegilist arengut suunavast kesksest dokumendist on otsustajatel ja avalikkusel võimalik aru saada, annab see võimaluse teha paremaid otsuseid.

Toimetaja: Kaupo Meiel

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: