Põhiseaduse § 60 lg 1 teine lause fikseerib selgelt, et meie esindusdemokraatia formeerub "vabadel valimistel proportsionaalsuse põhimõtte alusel". Lühidalt tähendab proportsionaalsuse põhimõte seda, et rahva esinduskogu ehk riigikogu kujuneb vastavalt saadud mandaatide arvule. Suures plaanis, kuigi väikeste erisustega, see süsteem töötab. Parlamendis on esindatud kõik erakonnad, mis on ületanud valimiskünnise ja saanud vastavalt oma häältesaagile mandaadid riigikogus.

Kummalisel kombel on aga saanud tavaks, et kui asi jõuab riigivalitsemise ehk poliitika elluviimise keskse organi, valitsuse formeerimiseni, siis jäetakse põhiseaduse proportsionaalsuse printsiip kõrvale.

Ministrikohad jagatakse koalitsiooni osaliste vahel võrdselt. Ometigi suunab põhiseaduse printsiip selgelt sellele, et ka ministrite arv valitsuses jagatakse vastavalt valmistel saadud mandaatide arvule. Ehk see erakond, mis sai valimistel kümme protsenti mandaatidest, saab ka valitsuses kümme protsenti ministrikohtadest, ja kellel on 33 kohta riigikogus, saab valitsuses 1/3 ministrikohtadest. Viimase aja praktikas saab aga ka kümneprotsendilise toetusega erakond valitsuses 33 protsenti ministrikohtadest.

Ministrikohtade jaotus valitsuses vastavalt saadud mandaatidele oleks õiglane ja rahva eelistustele vastav lahendus. Mängureegel on selge ja avatud kõigile valimistel osalenutele: moodustada valitsus vastavalt mandaatide arvule. Ministrikohtade võrdne jaotus võib olla valitsemise mugavushind, kuid kindlasti ei ole see kooskõlas valimistulemusega ning sellisena väänab valijate tahet ning on takistuseks valimistel lubatud poliitikate elluviimisel.

Teine asi, mis vajaks kiiresti muutmist, on riigikogu liikmete palgaliste abiliste (assistentide) küsimus. Isegi kui eeldada, et valitud saadikud on kõrgelt kvalifitseeritud ja oskavad väga erinevate ja suuremahuliste eelnõudega sisuliselt töötada, ei ole see nii, see ei lihtsalt ei ole võimalik. Materjal on sedavõrd eripalgeline, et vajab väga palju tehnilist aega ja tööd. Lisaks on saadikutel vaja osaleda kohtumistel, olla delegatsioonides, esineda nii kodu- kui ka välismaal jne.

Kõik see vajab ettevalmistamist, koordineerimist, teabe kogumist, kõnesid, kirjavahetust ja paljut muud. Kui meil juba on rahva esinduskogu, siis laseme sellel kogul ka sisuliselt tööd teha, luues selleks hädavajalikud vajalikud tingimused.

Lõpetame ära selle väiklase irisemise abide vajaduse ja sellele kuluvat eurode üle. See ei ole maha visatud raha, kui saadikud teevad sisulisemalt tööd ning nende abilised saavad hindamatu töökogemuse ja karjäärivõimaluse.

Riigikogu on seadusandja. Mis on formaalselt õige, kuid sisus ebatäpne, isegi eksitav. Riigikogu kiidab peale arutelu, kui see tekib, talle valitsusest esitatud eelnõu heaks, vormistab seadusena. Riigikogu staatus seadusandjana on loonud rahva hulgas illusiooni, et riigikogus koostatakse ja kirjutatakse seadusi. Tegelikkuses see nii ei ole.

Tõesti, iseseisvuse taastamise algusaegadel riigikogus koostati seadusi, kuigi ka siis mitte hulgaliselt. Nüüdseks on kogu õigusloome kandunud ministeeriumitesse täitevvõimu ametnike kätte. Ametnikud koostavad kümnete lehekülgede viisi VTK-sid ehk väljatöötamise kavatsusi, mõjuanalüüse, arvamusi jne kuni lõpuks konkreetse eelnõuni välja.

Reeglina määravad ametnikud valdkonna, seeläbi olulises osas terve riigi õiguspoliitilised suunad ja lahendused. Parlament seisab hiljem lihtsalt fakti ees selles, et üks või teine poliitiline valik on tehtud ja regulatsioon kirja pandud ning parlamendil jääb sageli sekkuda komakohtade või sõnavaliku üle. Parlamentarismi idee kohaselt see ei peaks nii olema.

Seaduseelnõusid ette valmistavad ametnikud on reeglina oma eriala tublid spetsialistid. Kuid neil puudub seaduseelnõude kirjutamise ettevalmistus ja õigusliku regulatsiooni süsteemne ülevaade. On tavaline, et seadusega püütakse reguleerida detaile ning ollakse veendunud, et mida rohkem reegleid ja nõudeid detailselt kirja panna, seda parem seadus saab olema. Ja mida rohkem reegleid, seda vähem otsustaja ametniku vastutust.

Ülemäärane seaduse detailsus on illusioon, väärarusaam, mis viib riigi ülereguleerimiseni, kogu tsiviilkäibe aeglustumiseni ja bürokratiseerumiseni. Enne kui seadus jõustub, on elu oma kiires mitmekesisuses juba eest ära läinud ja on vaja jälle tegeleda …seaduse muutmise seadusega…

Lisaks, kui on loodud norm, siis on vaja tagada ka selle elluviimine, sisse seada järelevalve ja vaidluste lahendamine. See nõuab omakorda ressurssi, tööd ja aega. Tsiviilühiskond ägab regulatsioonide paljususes, riigimasin töötab tühja. Kui bürokraatiasse on kord uputud, siis on sihipärase ja süstemaatilise pingutuseta sellest väga raske välja tulla. Inimeste loovus, vastutustunne, iseseisev otsustamine, vastutus ja initsiatiiv ning lõpuks ka riik lämbuvad bürokraatia käes.

Probleemi teine külg on Eestis juurdunud praktika reguleerida kõike seaduse tasemel õigusaktiga. See tingib kroonilist mahajäämust ühiskondlikest vajadustest ning tarbetut bürokraatiat ja halduskoormust. Seadusega tuleb reguleerida kõige olulisem: regulatsiooni eesmärk, mõisted, printsiibid, rakendusprotseduurid jmt. Kõike ülejäänut reguleeritakse seaduse alusel täitevvõimu aktidega ehk valitsuse määrustega, ministri käskkirjadega jmt. Need reageerimisviisid oleks operatiivsemad ja vajaduspaindlikud.

Et tuua poliitika kujundamine seadusloome kaudu täitevvõimu käest tagasi riigikokku, tuleks enne oluliste õigusaktide vastuvõtmist pidada valdkonna reguleerimise üldpoliitilisi debatte avalikkust ja huvigruppe kaasates. Nende debattide sisulisust aitaksid ette valmistada riigikogu liikmete abid, otsides võrdlusandmeid, erinevaid lahendusi, statistikat jmt.

Parlamentaarse arutelu tulemus vormistub õiguspoliitiliste juhtnööridena ning suunatakse valitsusse/ministeeriumidesse asjakohase seaduse ettevalmistamiseks. See suund eeldab ka kivistunud riigikogu töö- ja kodukorra seaduse asjakohast muutmist.

Lõpuks, ehk oleks mõistlik alustada ka diskussiooni parlamendi teise koja vajadusest ja võimalikkusest Eesti põhiseaduskorras? Teine koda – riiginõukogu/senat –, kui selle kujundamine, funktsioon ja pädevus hästi läbi mõelda, oleks hea tasakaalustaja rahvaesinduse paratamatule heitlikkusele, populismile ja kohati küsitavale kvaliteedile.

Teine koda on tuntud paljudes demokraatiates ja selle pakkus välja ka Konstantin Pätsu 1938. aasta põhiseadus, kuid jäi tollastes oludes kavandatud mahus rakendumata. Sellel, miks demokraatlike riikide põhikorras on parlamentide teine koda ette nähtud, on ajaloos end õigustanud põhjus. Teine koda aitab hoida riigi stabiilsust ja riigihaldust põhikorra ja pikaaegsete ühiskondlike vajaduste rüpes. Lisaks võimaldaks teine koda kasutada meie väikese riigi intellektuaalset varu otstarbekamalt kui me praegu seda teeme.