"Kui seadus seda niiviisi ette näeb – siis on seadus eesel," kirjutas Charles Dickens 180 aastat tagasi ühe tegelase kaudu oma ülipopulaarses romaanis "Oliver Twist". Diplomaatilisemalt on seda sama mõtet sõnastanud erinevad suurkujud läbi aegade. Asja mõte on, et kui me tahame, et seadustest lugu peetaks, tuleb neid kirjutada nii, et neist oleks võimalik lugu pidada.

Eesti apteegid kriisi äärele viinud ravimiseaduse omandipiirangute regulatsioon on justnimelt see dickenslik juhtum. Kui ajakirjandus toob ridamisi näiteid, kuidas see ebaõnnestunud seadus paneb ettevõtjad skeemitama ja oma jälgi varjama, ei ole lahendus karmim järelevalve. Karmim järelevalve ei kõrvalda juurprobleemi ehk ei hakka respekti tekitama. Teiseks on konkurentsiamet korduvalt öelnud, et sellist järelevalvet ei ole ega tule, mis suudaks omandipiirangute täitmist tagada.

Oleks ju mõistlik eeldada, et riigikogu võtab vastu põhjalikult ettevalmistatud ja analüüsitud, üheselt mõistetavaid seadusi. Järelevalveorganid lähtuvad omakorda seadusest ning kõik toimib tõrgeteta ja rutiinselt nagu kaitsepolitsei reidid Tallinna linnaasutustesse.

Kehtiv ravimiseadus annab aga lõputult põhjust vaielda ja kohut käia. Apteekide omanikke puudutavas regulatsioonis on palju ebamäärast, mida võib erinevalt tõlgendada ning järelevalveorganid on hädas. Lähtumiseks pole üheselt mõistetavat seadust, aga otsuseid langetama peab. See tekitab omakorda lõputute vaidluste ning kohtuasjade jada.

Sellest hoolimata leidub ka praegu veel neid, kes kinnitavad kangekaelselt, et kõik on kõige paremas korras ja nn apteegireform sai ravimiseadusesesse kirja väga targalt ja läbikaalutletult. 

Tõe kriteerium on praktika ja ning praktika näitab üheselt, et kiirustades ja analüüsita valminud ravimiseaduse omandipiirangud on läbi kukkunud. Vastupidist väidavad veel ainult ettevõtjatest apteekrid, kes loodavad sellest segadusest midagi võita.

Ebaõnnestumine maal

Võtame näiteks nn haruapteekide juhtumi, mis jõudis eelmisel kuul riigikohtu lahendini (kuid etteruttavalt öeldes ei toonud ka see lõplikku selgust).

2014. aastal ravimiseaduses tehtud muudatuse kohaselt ei tohi haruapteeke asutada ega olla asulates, kus elab rohkem kui 4000 elanikku. Miks? Esmalt peab teadma, et haruapteek on põhiapteegi allüksus, mis ei ole eraldiseisev juriidiline isik. See on apteegile lihtsalt üks täiendav müügikoht, mille ruumidele ja seal osutatavatele teenustele kehtivad mõnevõrra leebemad nõuded. Kliendi jaoks näeb see aga välja nagu iga teine apteek. Selliste haruapteekide tegevuse võimaldamise mõte oli ravimite kättesaadavuse parandamine maapiirkondades, kus täiemõõduline apteek majanduslikult välja ei veaks. Mõistlik.

2014. aasta eelnõu seletuskirja kohaselt tuli suurematesse linnadesse tekkinud haruapteegid ümber kujundada põhiapteekideks, et apteekide vaheline konkurents linnas oleks aus. Ühtlasi ühtlustuks linnas apteegiteenuse kvaliteeditase. Samas oli plaan jätta haruapteegid alles väiksematesse asulatesse ja maakohtadesse, mille jaoks nad algselt olidki ju mõeldud. Seda eesmärki aitas järgnevatel aastatel saavutada ka ravimiameti poolne ravimiseaduse tõlgendus, mille kohaselt said kõik turuosalised asutada maapiirkondadesse ja väiksematesse asulatesse haruapteeke, et tagada ravimite paremat kättesaadavust.

Ühed ettevõtjad läksidki maapiirkondadesse ja tegidki sinna apteeke, parandasid ravimite kättesaadavust ja täitsid seaduse eesmärki. See ei meeldinud aga teistele ettevõtjatele, kes tahtsid seal ise tegutseda ja hakkasid seadust appi võttes kohut käima. Kahes esimeses kohtuastmes jäid peale esimesed.

Mai lõpus päädis aga asi riigikohutu lahendiga, mis keelab nüüd ühtedel ettevõtjatel haruapteeke asutada, sest see teistele ei meeldinud. Ehk et praktikas ei aita ravimiseaduse omandipiirangud kuidagi kaasa riigikogus püstitatud eesmärgi täitmisele – maapiirkondades ravimite kättesaadavuse parandamisele.

Ebaõnnestumine linnas

Nii nagu omandipiirangud jõudsid asjad pahupidi ajada maapiirkondades, sündis ka linnas. Tollesama 2014. aasta ravimiseaduse muutmise eelnõu seletuskiri kirjeldas ka seda, mida peaks linnades olevate haruapteekide omanikud tegema hakkama. Linnades asuvad haruapteegid tuli kas teha ümber tavalisteks üldapteekideks, kolida maale või sulgeda. Muudatusega kohanemiseks anti ettevõtjatele viie aasta pikkune üleminekuaeg kuni 9. juunini 2019.

Pöörasel kombel kadus osal ettevõtjatest ka võimalus linnas asuvaid haruapteeke ümber kujundada tavaliseks üldapteegiks, sest 2014. aasta ja 2015.aasta ravimiseaduse muudatusega lõpetati apteekide tegevuslubade väljaandmine kõigile suurematele turuosalistele, kuid haruapteegi üldapteegiks vormistamine nõuab justnimelt uue tegevusloa väljastamist. Nii et üleminekuperiood nagu kestaks juba neljandat aastat, kuid haruapteeke üldapteekideks ümber kujundada ei saa.

Tuletan veelkord meelde, et suuremates linnades haruapteekide keelamise eesmärk oli apteekide kvaliteedi ühtlustamine ja võrdsete konkurentsitingimuste tagamine, aga arusaadavalt pole seda eesmärki võimalik täita. Ning kui ettevõtja sooviks nüüd plaan B-na kolida oma haruapteegi kuhugi maale ja täita ravimite kättesaadavuse regionaalpoliitilist eesmärki, siis on riigikohtu otsuse järel ka sellel kriips peal.

Aga nagu ühe korraliku eesli puhul ikka, ei ole ka nüüd ootamatud suunamuutused lõppenud. Nimelt viitab riigikohus oma lahendis ravimiseaduse haruapteekide asutamise piirangu ilma üleminekuperioodita jõustamise võimalikule põhiseadusvastasusele! Riigikohus ütleb, et haruapteekide asutamise piirangu kohene jõustumine (ilma üleminekuperioodita) ei riiva põhiseaduses sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtet (ehk olemasolevate haruapteekide pidajaid koheldakse soodsamalt kui asutada soovijaid) ainult eeldusel, et  juba turul tegutsevatele ettevõtjatele antakse mõistlik aeg tegutseva haruapteegi tegevuse ümberkujundamiseks. Aga nagu me juba teame, siis sellist mõistlikku üleminekuaega ei eksisteeri.

Seega võib hetkel kehtiv seadus olla haruapteekide ümberkujundamist piiravas osas vastuolus põhiseadusega ning riigikogul on viimane aeg ravimiseaduse sätted parandada, et tagada kõigile praegustele turuosalistele suuremates linnades asuvate haruapteekide üldapteekideks ümberkujundamise õigus.

Lõpetuseks kaks sõna üldapteekidest

Ajakirjanduses on esitatud ka väiteid, et suuremate turuosaliste poolt üldapteekide tegevuslubade nn kolimine on lubamatu. Täpsustuseks tuleb öelda, et riigikohus ei öelnud tegelikult oma lahendis, et igasugune üldapteegi kolimine on lubamatu. Riigikohus selgitas, et üldapteegi kolimine on sisuliselt senisest tegevusloast tulenevate õiguste jätk ehk näiteks samas maakonnas või omavalitsusüksus piires võiks kolimine olla lubatud.

Kuna riigikohtu lahend annab vaid üldise suunise, siis täpsete piiride määratlemine, millal ravimiamet kui tegevuslubade taotlusi menetlev haldusasutus peaks ja võiks kolimist lubada, ei tohiks enam jääda vaid ravimiameti hinnata. See vajab kindlasti riigikogu poolt täpsustamist ning ravimiseadusest eeslilikkuse väljarookimist. •

Autori tööandja Tamro Baltics on ravimite hulgi- ja jaemüügi ettevõte, mis kuulub rahvusvahelisse Phoenix group'i.

ERR.ee võtab arvamusartikleid ja lugejakirju vastu aadressil arvamus@err.ee. Õigus otsustada artikli või lugejakirja avaldamise üle on toimetusel. Artikli kommentaariumist eemaldatakse autori isikut ründavad ja/või teemavälised, ropud, libainfot sisaldavad jmt kommentaarid.