Riigikontroll uuris SKAIS2 ja teiste riigi tarkvaraarenduste nurjumise põhjuseid ({{contentCtrl.commentsTotal}})

SKAIS2 hankedokumentides esitatud skeem SKAISi andmevahetuse kohta aastal 2012.
SKAIS2 hankedokumentides esitatud skeem SKAISi andmevahetuse kohta aastal 2012. Autor/allikas: kuvatõmmis

Riigikontroll analüüsis üheksa infosüsteemi arenduse põhjal, miks riigi tarkvaraarenduse projektid nii mõnigi kord ebaõnnestuvad, ning tõi peamiste riskidena välja muu hulgas valesti püstitatud eesmärgid, tarkvaraarendaja vähese kogemuse, õigusaktide muutmise projekti käigus ning puuduliku rahastuse.

Auditeeritud üheksast tarkvaraarenduse projektist ebaõnnestus neli: Eesti teadusinfosüsteem (ETIS2), infosüsteem kohtutäituritele täitemenetluse läbiviimiseks (e-Täitur), sotsiaalkaitse infosüsteemi teine versioon (SKAIS2) ning politsei- ja piirivalveameti isikutuvastuse- ja menetluse infosüsteem (UUSIS).

Ebaõnnestunuks loeti projekt juhul, kui projekti ei viidud läbi ettenähtud eelarvega, kokkulepitud ajaks ning vajaliku funktsionaalsusega.

ETIS2 ebaõnnestus auditi hinnangul kokkuvõtlikult seetõttu, et teadusvaldkonnas tehtud muudatuste tõttu muutusid ka nõuded infosüsteemile, mistõttu tuli need muudatused arendamise käigus jooksvalt infosüsteemi sisse viia, samuti oli arendusplaan liiga optimistlik. ETIS2 arendus maksis 900 000 eurot ja selle eest vastutas haridusministeerium.

ETIS2 ei valminud tähtajaks ja haridusministeeriumil tuli taotleda EL-i toetuse kasutamisele ajapikendust. Lisaks oli vaja muuta lepingut arendajaga. Pärast süsteemi juurutamist on esinenud tehnilisi tõrkeid ja ministeerium tunnistas, et arenduseks, testimiseks ja optimeerimiseks ei jäänud piisavalt aega.

Registrite ja infosüsteemide keskuse vastutusalas oleva ja 1,15 miljonit eurot maksma läinud E-Täituri puhul ei arvestanud arendusprojekti juhtija kasutaja vajadustega, projekti osaliste rollid ega ülesanded ei olnud selgelt kirjeldatud, osapooltel oli ka koostööprobleeme.

Arendus valmis küll peaaegu tähtajaks ja planeeritud raha eest, kuid pärast valmimist ilmnesid probleemid selle kasutatavusega ning kasutajate välja toodud puuduste kõrvaldamise maksumuseks on vaja ligi 800 000 euro eest lisatöid, milleks ei ole eelarvest raha eraldatud.

SKAIS2 projekt, mille arendusele kulus viis miljonit eurot, lõpetati probleemide tõttu kompromisslepinguga, mille alusel jäeti tööd pooleli. Valmis ainult osa rakendusi ning süsteemi käivitamise järel ilmnesid vead töös ning andmevahetuses. 

Auditi järgi ei olnud SKAIS2 arenduses põhitegevuse protsessid kirjeldatud ega optimeeritud ning õigusakte muudeti sageli, mistõttu tuli teha muudatusi käimasolevates arendustes. Projekti osaliste rollid ega ülesanded ei olnud selgelt kirjeldatud ning samuti ilmnesid probleemid rahastusega. Selle arenduse eest vastutavad sotsiaalministeerium ning tervise ja heaolu infosüsteemide keskus.

Auditis on väja toodud, et arendusprojekti plaani muudeti mitu korda ja arendajatele edastatud info oli sageli muutlik ja vastuoluline. Projektimeeskonna koostöö oli keeruline, sest nende visioon oli kohati erinev ja mitmeti tõlgendatav. Probleemid tekkisid ka rahastamisega, sest sotsiaalministeerium lootis raha saada EL-i tõukefondidest, kuid raha saamine viibis.

UUSIS-e ebaõnnestumine tulenes aga sellest, et õigusakte muudeti sageli, puudus oli arendajatest ja rahast, arendajad vahetusid, kontroll arenduse kvaliteedi üle oli puudulik ning oli raskusi vananenud infosüsteemi uuendamisega. Siseministeeriumi infotehnoloogia- ja arenduskeskuse vastutusalas olev UUSIS läks maksma 2,1 miljonit eurot.

Auditis märgitakse, et juhtkond hakkas UUSIS-e üle operatiivsemat järelevalvet tegema alles riigikontrolli auditi käigus.

Teised valimis olnud projektid olid ehitisregister (EHR), keskkonnaotsingute infosüsteemi Kotkas esimene etapp, maaelu arengu toetuste süsteem MATS, riigihangete register RHR ning riigi infosüsteemi haldussüsteem RIHA. Nende puhul tõi audit küll välja mõningaid kitsaskohti, kuid neid oli eduteguritest vähem.

Mitu asutust on auditeerimise järel muudatusi teinud

Riigikontrolli tähelepanekute kohaselt takistavad arendusprojektide elluviimist arenduse ajal õigusaktides tehtavad muudatused. Sellised muudatused aeglustasid tunduvalt töö valmimist või tekitasid lisakulusid näiteks ETIS2 ja SKAIS2 puhul, kuid ka muidu edukaks osutunud ehitisregistri (EHR) arenduses. EHR-i arendustähtajad lükkusid korduvalt edasi, sest projekti käigus seati EHR-i teenuste moodulile hulk uusi nõudmisi, mida lähteülesande koostamise ajal polnud teada.

Probleemiks on ka see, kui arendusprojekte algatades ei mõelda sellele, et infosüsteemid ka edaspidi toimiksid. Auditeeritud projektidest ei hinnatud nelja projekti - Kotkas I, SKAIS2, e-Täituri ja UUSIS-e - planeerimise ajal, kuidas arendatud tarkvara edaspidi käigus hoida ja kui suur on selle iga-aastane hooldus- ja paranduskulu.

Sageli ei vasta valminud tarkvara kõigi kasutajarühmade vajadustele. Näiteks ei olnud riigikontrolli auditeeritud projektidest kuue puhul selge, kas valminud tarkvara vastas kasutajate soovidele ning ka pärast arendust ei hinnatud kasutajamugavust ega kasutajate rahulolu.

Ka ei ole alati kindlaks määratud tarkvaraarenduse reeglistik ning lisaks ei olnud asutustel selgust, kas EL-i toetusraha kasutamise reeglid võimaldavad jagada arendused väiksemateks etappideks.

Auditi valim koostati selle põhjalt, et projekti maksumus pidi olema soovitatavalt üle poole miljoni euro ja projektid pidid olema võimalikult erinevatest asutustest. Lisaks võeti osa infosüsteeme valimisse seepärast, et nende vastu on olnud suur avalik huvi, see puudutas näiteks SKAIS2 ja e-Täiturit.

Auditeeritud nõustusid üldiselt riigikontrolli tähelepanekutega ja mitmed asutused on juba teinud muudatusi tarkvaraarenduste korralduses või teevad selleks ettevalmistusi.

Euroopa Liidu toetuste eest lõpetati eelarveperioodil 2007–2013 kokku 232 infokommunikatsiooni tehnoloogia (IKT) valdkonna projekti kogumaksumusega 53,4 miljonit eurot. Riigi infoühiskonna arengukava viimase eelarveprognoosi järgi peaks ajavahemikul 2014–2020 kuluma IKT-lahendustele kokku 223 miljonit eurot.

Riigi infosüsteemide haldussüsteemi (RIHA) andmetel on avalikus sektoris kasutusel üle tuhande infosüsteemi, mis pakuvad nii elanikele kui ka ametnikele erinevaid e-teenuseid. Praegu on kirjeldatud üle 1500 teenuse. Teenused peavad olema avaldatud majandusministeeriumi hallatavas valitsusasutuste teenuste keskses kataloogis ja võimaluse korral ka teenust pakkuva asutuse veebilehel.

Toimetaja: Karin Koppel

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: