Lobistamise hea tava jätab välja nii riigikogulased kui madalamad ametnikud

$content['photos'][0]['caption'.lang::suffix($GLOBALS['category']['lang'])]?>
Kuigi riigikogu liikmetel on suur roll seaduste kujundamisel, jätab lobistamise hea tava nad oma fookusest välja. Autor/allikas: Siim Lõvi /ERR

Valitsus kiitis heaks ametnikele koostatud hea tava lobistidega suhtlemiseks ning juhise huvide konflikti vältimiseks ministritele ja nende nõunikele, ent radari alt jäeti välja nii madalama astme ametnikud kui ka riigikogu liikmed, kes on lobistide endi sõnul neile märksa olulisemateks partneriteks seadusloome kujundamisel.

Kui peaministrikandidaat Kaja Kallas koos Keskerakonna delegatsiooni esindaja Mailis Repsiga jaanuaris koalitsioonilepingut tutvustas, nimetas ta ühe prioriteedina lobistamise reeglite hea tava kokku leppimist ametiisikutele, ministritele ja nende nõunikele. Olukorras, kus eelmine valitsus oli just nii peaministriparteile, selle peasekretärile kui ka EKRE ridadesse kuulunud rahandusministri nõunikule esitatud korruptsioonikahtlustuse tõttu ametist tagasi astunud, resoneerus lubadus hästi.

Lobistamise teema reguleerimatus on Eestis ühtepuhku üles kerkinud, ent siiani olid kõik varasemad algatused ära sumbunud.

"Kõige korralikum katse lobistamist reguleerida tehti siis, kui Kristen Michal oli justiitsminister. Toona tehti hästi korralik analüüs lobipraktikatest Eestis ja ka teistes Euroopa riikides, toodi välja plussid-miinused. See oli kvaliteetne töö," tunnustab lobist Andreas Kaju, META Advisory üks partnereid, lisades, et katseid ilmnes ka hiljem.

Ajakirjanduses on küll korduvalt üles kerkinud juhtumid, kus huvigrupid jõuliselt parlamendi liikmeid lobistades oma ärihuve seadustesse sisse on surunud - alates apteegireformist ja lõpetades tubakaseadusega -, ent see kõik ongi JOKK olnud.

Vähem kui kolm kuud pärast valitsuse ametisse astumist on aga kaks dokumenti - üks suunatud tippametnikele ja teine ministritele ning nende nõunikele - valitsuses heaks kiidetud.

Ametiisikute dokumendis on lobistina loetletud kellegi era-, avalike või mõne ühiskonnagrupi huvide nimel tegusejaid, nii tasu eest kui ka tasuta. Lobistid võivad olla advokaadid, konsultandid, avalikkussuhete spetsialistid, kaubandus- tööstuskojad, eriala- ja ettevõtete liidud, ametiühingud, vaba- ja huvikaitseühendused ja teised avalikku elu mõjutavaid huvisid esindavad organisatsioonid, ühendused ja isikud. Lobistina ei käsitata ametiisikuid, avalikke teenistujaid, diplomaate ja erakondi oma tööülesannete täitmisel.

Ametnik ei tohi lobistilt vastu võtta ega küsida kingitusi ega hüvesid ning kui ta varem on ise lobistina töötanud, ei tohi ta aasta aega tegelda ametnikuna valdkonnaga, mida ta varem esindas. Ning ka vastupidi, ametnik ei tohi aasta jooksul pärast ametist lahkumist minna tööle lobisti juurde, kellega ta seni tööasju ajas.

Kord kvartalis tuleb esitada avalik aruanne oma ametlikest kohtumistest lobistidega.

Ka ministritele ja nende nõunikele on koostatud juhend, kuidas vältida huvide konflikti. Näiteks ei tohi minister asuda aasta jooksul pärast ametikohalt lahkumist tööle oma valitsemisala äriühingu või sihtasutuse juhtimis- või kontrollorgani liikmena. Lahus tuleb hoida isiklikud, sh ärilised ja avalikud huvid. Samuti kohaldub neile lobistidega suhtlemise hea tava.

Kuhu jäid riigikogu liikmed?

Mida sealt aga ei leia, on riigikogu liikmed - neile kumbki dokument ei laiene. Nõnda ei pea nad ka edaspidi raporteerima, milliste huvigruppidega nad ühe või teise seaduseelnõu menetlemise käigus kohtunud on või mida tegid Kersti Kracht ja Oliver Nääs EKRE fraktsioonis või et nad üldse seal käisid.

Just seda nimetavad lobistid hea tava üheks suuremaks nõrkuseks.

"Kus nüüd selles pildis riigikogu liikmed on? Neid sõnagagi ei mainita. Kui me räägime lobitööst ja poliitikate kujundamisest, siis väga suur osa tööst enne seaduste vastuvõtmist toimub fraktsioonides ja komisjonides. Huvigrupid käivad enne nendega kohtumas, see on üldteada. Ei saa aru, miks neid pole sisse toodud," avaldab valitsussuhete lobistamisega tegeleva büroo Miltton partner Annika Arras. "Kui kavatsus on hea, et poliitikate kujundamine oleks läbipaistvam, peaks see endas sisaldama kõiki poliitikakujundaid. Praegu aga on väga oluline ja otsustav osa neist välja jäetud."

Kaju lisab, et ka varasemate katsetuste käigus ei õnnestunud poliitikuid lobireeglitele allutada: "Alati on see põrganud poliitikute vastuseisu taha, et nad on välja jäänud."

Hea tava väljatöötamist vedanud justiitsminister Maris Lauri vastab kriitikutele, et riigikogu liikmete väljajäämine oli paratamatus.

"Riigikogu on teatavasti valitsusele tööandja, mistõttu valitsuse määrused või korraldused ei rakendu riigikogule. Riigikogu peab ise selle üle otsustama, mina ministrina ei saa seda neile öelda - riigikogul on enesemääramise õigus," ütleb Lauri.

Ta toob esile, et ka riigikogul on olemas oma hea tava, samas mööndes, et see pole päris võrreldav kõrgetele ametiisikutele kohaldatava dokumendiga.

Kaju on juba pikalt pakkunud riigikogu jaoks välja lihtsat lahendust, mis ei keskenduks mitte rahvaesindajatele, vaid institutsioonile: Riigikogus toimuvate kohtumiste register oleks avalik. See tähendab, et kõik, kes külastavad mõnd fraktsiooni, saadikut või komisjoni, peavad arvestama, et logiraamat on avalik dokument, kust kõik võivad lugeda, kes, millal ja kellega kohtus.

Niisiis, praegu võivad Kersti Kracht ja Oliver Nääs külastada Krachti koduerakonna fraktsiooni, kohustuseta sellest raporteerida, kuid kui riigikogu logiraamat oleks avalik, tuleks ka see välja.

Kaju kinnitab, et Krachti, Nääsi ja EKRE fraktsiooni kohtumisel on lobitegevuse tunnused.

"Me keegi ei käi seal riigikogus niisama aega veetmas. Me käime seal sellepärast, et tahame edendada kellegi tegevust või käime seal mõne kliendi muresid lahendamas. Seal tahetakse ikkagi edendada oma argumente, ühildada oma erahuvi avaliku huviga. Kui ühiskond võtab seisukoha, et meile on tähtis selles küsimuses suurem läbipaistvus, oleks mõistlik need ära märkida," ütleb Kaju.

Tegelikud otsustajad jäävad puudutamata

Andreas Kaju ütleb, et tema igapäevatöö lobistina käib pigem madalama astme ametnikega suheldes. Neid aga lobistamise hea tava nõuded ei puuduta.

"95 protsenti suhtlusest toimub allpool seda taset, mida praegune lobistamise hea tava selle kohaldamisena ette näeb, kus on loetletud kantslerid, asekantslerid, valitsusasutuste juhid, riigisekretär. Alates sellest, kuidas sotsiaalministeeriumis koostatakse mingit poliitikamuudatust rahvatervise küsimustes, lõpetades sellega, kuidas keskkonnaministeeriumis kujundatakse kliima- või metsanduspoliitikat, tehakse seda valdavalt allpool juhtkondade taset. Need on enamasti spetsialistid või nõunikud osakondades, kes teevad ära põhiosa tööst," ütleb Kaju. "Töö käib ametnikega, kes vastava lõiguga tegelevad. Eelnõude infosüsteem on nagu klaassahtel, failidel on omanikud, see kõik on avalik info - võtad inimestega ühendust, lood kontakti, pakud oma argumente, püüad osaleda dialoogis."

Kaju toob esile, et valdav osa eelnõudest jõuab riigikokku valitsuse kaudu ja seal need enamasti enam palju ei muutu.

"Valitsus rullib riigikogus oma saadikutest sageli üle, kuigi huvigrupid püüavad nendega oma asja ajada. Diktaat oma saadikute üle on tugev," ütleb Kaju.

Seetõttu on ka lobistil tark oma töö teravik pigem ametnikega suhtlemisele kui rahvasaadikutele suunata.

"Dialoogi tuleb pidada pädeva ametkonnaga," märgib Kaju.

Ent aeg-ajalt on ka erandeid.

"Kus on palju raha ja suur huvi mängus, seal teeb riigikogu muudatusettepanekuid, mis on sageli valitsuse tahte vastu, oma saadikud lähevad siis ka vastu oma erakonna ministrite tahet. Neid näiteid on olnud igal aastal," ütleb Kaju.

Viimastest aastatest ongi eredaimad näited olnud ülalnimetatud apteegireform ja tubakaseadus.

Just nendega suhtleb ka tema. Mõnele asekantslerile helistab ta pigem harva.

"Ma pigem reageerin mingile uudisele, mis minuni läbi meedia või siis kuidagi otse jõuab, ja helistan, et küsida järele, mis asi see on, mida te täpsemalt mõelnud olete, kas olete mõelnud sellele-ja-sellele, kas peaks välja otsima täiendavaid argumente, mida esitada, kui seisan oma klientide huvide eest. Mõni päev on selliseid kõnesid päris palju. Aga mina olen ainult üks; meid on palju," kirjeldab Kaju.

Asjaolu, et madamala astme ametnikud on hea tava alt välja jäetud, suurendab neile suunatavat lobistide survet ilmselt veelgi.

"Hea tava pahatahtliku lugemise korral võiks väita, et see pigem kaitseb kõrgemaid riigiametnikke lobistide tähelepanu eest," põhjendab Kaju.

Minister Lauri näeb asja teisiti: "Miks me räägime üksnes ministritest ja tippametnikest – sest otsused tehakse seal."

"Millal helitab lobist asekantslerile? Seda juhtub küll, aga ma suhtlen selle tasemega rohkem siis, kui mul on isikliku elu alane suhtlus, mitte formaalne," pareerib Kaju. "Juhid juhivad oma haldusala, ressurssi, personali, arendavad seda. Hea juht pigem väldib sekkumist üksikküsimustesse."

Lauri ütleb, et minister peab enne otsuste langetamist kuulama ära kõik huvigrupid, mitte üksnes talle meeldivaid seisukohti esitavad.

Ta lisab, et ametnikele kohalduvad eetikaprintsiibid on juba avaliku teenistuse seaduses määratletud. Ent muudatus ootab ees ka madalama taseme ametnikke.

"Valmistame ette sellist digitaalset süsteemi, kus eelnõusid välja töötatakse ja sinna juurde tekivad ka lingid, kus on näha, kellega, millal, mis küsimustes on konsulteeritud. Eelnõu väljatöötamise käigus toimunud kokkupuuted jõuavad elektroonilisse süsteemi. See on küll pisut teistmoodi, aga kohaldub ka madalama astme ametnikele," ütleb Lauri.

Praegu on sellised spontaansed kõned või kirjad eelnõude taga olevatele madalamatele ametnikele - aga ka tippjuhtkondadele - väljaspool raporteerimiskohustust. Sest hea tava reguleerib üksnes planeeritud suhtlust. Nii võib kas spontaanselt ühendust võttes või pimeduse katte varjus "juhuslikult" kohtudes edasi tegutseda, sest neid suhtlusviise hea tava kohaselt kirja panema ei pea.

Maris Lauri möönab, et loetelu, millal hea tava kohaldub, on praegu kitsas, ent ütleb, et see on teadlikult esialgu nii.

"Sel teemal on palju diskussioone olnud. Otsustasime, et võtame esimese sammu, et asi oleks selge. Meie ühiskond on väike, meil on palju tuttavaid. Võib ju olla, et põrkame juhuslikult kellegagi kokku või saame kellegagi isiklike suhete tõttu sageli kokku. Tunduks absurdse ja keerulisena panna kõiki selliseid kohtumisi kirja. Astume esimese sammu - paneme kirja ametlikud kohtumised. Kui keegi tunneb, et tal on lõuna ja pikem vestlus kellegagi, millest tuleks raporteerida, siis keegi ei keela ka seda üles kirjutamast. Aga miinimumprogrammina on praegu kirjas ametlikud kohtumised. Hakkame sammhaaval liikuma. Liiga suur samm võib tähendada, et asi ebaõnnetub. Kui juba väike samm ei õnnestu, võib suur täiesti läbi kukkuda," põhjendab Lauri.

Reeglid ausatele

Kaju toob esile veel ühe tähelepaneku: lobistamise hea tava on suunatud ametnikele, mitte lobistidele. Kohustused pannakse esimestele. See aga kätkeb endas ohte just nende ametnike jaoks. Nimelt kui mõni kõrgem ametnik on ausalt pannud kirja kohtumise mõne ettevõtjaga, kes aga hiljem, ööpimeduses käib sama teemaga seoses mõnd poliitikut "määrimas", nii et nad satuvad uurimise alla, laieneb uurimine automaatselt ka ausale ametnikule, sest tema on selle ettevõtjaga kohtunud.

"Väga hõlbus on sattuda uurimise alla, kui satud kokku mustalt mängijaga," ütleb ta.

Heast tavast on kasu ausalt mängijatele - nemad saavad reeglid, mille järgi toimetada. Teised aga saavad spikri, mida vältida, et mitte radarile sattuda.

"Kui kõrgemate ametnike seas peaks olema mõni mädand õun, kes tahab ühe huvigrupiga kokku mängida, siis kuidas see tema elu mõjutab, et ta ööpimeduses käib nendega kokkuleppeid tegemas? See mõjutab neid, kes tahavad reeglite järgi mängida," ütleb Kaju.

Kaju leiab, et praegusel kujul lobistamise hea tava oma põhieesmärki - teha poliitikakujundamine senisest läbipaistvamaks ehk ajada näpuga järge, kust mingi algatus või muudatus eelnõusse sai - ei täida.

"See on pigem raskesti rakendatav formalism. Ei taha ka öelda, et see on tühi töö, aga tõe kriteerium on praktika. Kolmanda kvartali alguses peaksime nägema asutustes teise kvartali jooksul registreeritud ametlikke kontakte," ütleb Kaju.

Tema prognoosi kohaselt koguneb neid vaid käputäis.

Tõlgendamise küsimus

Annika Arras toob ohukohana välja asjaolu, et lobiregister pole mitte keskne, vaid seda hakkab pidama iga ametkond ise. See aga muudab registri pidamise suuresti tõlgendamise küsimuseks - milline kohtumine on lobitegevus, milline mitte; mida panna kirja ja kui põhjalikult ning mida mitte.

"See on halduse mõttes korralik väljakutse ametiasutustele, kuidas nad suudavad täiesti uut asja käsitlema hakata," ütleb Arras.

Ta muretseb, kui palju bürokraatiat uute nõuete kehtestamine ametnikkondadele kaasa toob.

"Avatus ei saa hakata iseennast sööma. Läbipaistvuse soov ei tohiks muutuda veelgi suuremaks probleemiks," leiab ta.

Ta toob näiteks Leedu, kus lobiregister kehtib juba 20 aastat, ent hea sõnaga ei räägi sellest keegi, sest see on kaasa toonud tohutul hulgal bürokraatiat. Ja subjektiivsust.

"Ei saada aru, millist vestlust käsitatakse huvitegevusena, millist mitte. Mida selgem see on, seda parem," ütleb Arras.

Toimetaja: Merilin Pärli

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: