"Värska Südamekodu – parim hooldekodu Võrumaal." Just nii reklaamib end erakätes olev hooldekodu, mis sattus eelmisel nädalal skandaali keskmesse kõhetunud hooldealuse tõttu, kelle puhul on õigustatud küsida, kas tagatud on isegi inimväärse kohtlemise miinimum. Lugu kehvasti hooldatud Aavost kajastasid mitu uudisteportaali, kus olukorda selgitasid nii sotsiaalkaitseminister kui sotsiaalkindlustusamet.

Mul on selle juhtumiga seoses mõned täiesti apoliitilised, õiguslikku laadi tähelepanekud.

Kas hooldusteenus on turukõlbulik?

Hooldusteenust, mis on seaduse järgi kohaliku omavalitsuse korraldada, on võimalik pakkuda väga erineval moel: valla või linna oma asutuses või kohalike omavalitsuste koostöös rajatud asutuses, ühises ettevõtmises erasektoriga või täielikult erasektorile delegeerituna. Seega vastutavad kohalikud omavalitsused küll selle eest, et teenus oleks olemas, kättesaadav ja kvaliteetne, kuid ei pea seda ilmtingimata ise osutama.

See on olnud üldine trend nii liberaalsetes heaoluriikides (pioneeriks Suurbritannia) kui ka Põhjamaades. Vastutus hooldusteenuste eest on liikunud üha enam kohalikule tasandile (decentralisation), kuid osutamine on üha enam turupõhine (marketisation). Naaberriikides Soomes ja Rootsis osutavad hooldusteenuseid võrdsetel alustel era- ja avalik sektor ning hooldust vajav inimene saab vabalt teenusepakkujat valida.

Samal ajal on mõlemad riigid oma hooldusteenuste korraldamisel jõudnud faasi, kus ollakse rahulolematud kasumile suunatud erasektori teenusepakkujatega, kelle kätte suur osa turust on koondunud. Ka skandaali keskmesse sattunud Südamekodude kett on ennekõike ju äriettevõte, mis saanuks hooldusteenuse kvaliteeti märgatavalt tõsta, kui kasum oleks täielikult reinvesteeritud arendustegevusse.

Värska Südamekodu avalike finantsnäitajate alusel on võimalik lihtsalt välja arvutada, et ainuüksi ettevõtte puhaskasumi arvelt (arvestamata kolm korda suuremat jaotamata kasumit) oleks saanud suurendada tööjõukulu 25 protsenti, see tähendab kas neljandiku võrra rohkem töötajaid või kõrgemalt väärtustatud personali.

Kuigi algselt on erasektori kaasamisel olnud kõikjal õilsad eesmärgid – tõsta tänu konkurentsile teenuse kvaliteeti ning hoida hindu all, tuua turule innovatiivsust –, siis mitmete sotsiaalteenuste puhul uuringud seda ei kinnita.¹ Erasektorile täitmiseks delegeeritud teenuse hind koosneb ju lisaks teenuse hinnale tehingukuludest, mis tekivad kohalikule omavalitsusele ja riigile teenuse nõuetekohase täitmise tagamisel.

Sotsiaalteenused kui isiklikud teenused on raskesti mõõdetavad. Teenuse standardi saab paika panna ning selle alusel järelevalvet teostada lihtsasti mõõdetavates aspektides: hooldajate arv, toidukorra kaloraaž, mähkmevahetuse sagedus. Kuid kuidas ikkagi mõõta eaka abivajaja võimalust osaleda inimväärsel tasemel ühiskonnaelus? Kuidas mõõta, kas hooldusalust on võimestatud, motiveeritud ning talle pakutud hooldekodus piisavalt mõtestatud tegevusi?

Teaduskirjanduses on jõutud järeldusele, et kasumile suunatud äritegevusena pakutava hooldusteenuse puhul kipubki kvaliteet kannatama just ennekõike nendes aspektides, mida on keeruline kvantifitseerida ning järelevalve käigus kontrollida. Kui poes leiba ostes teame üldjuhul täpselt, kas hinna ja kvaliteedi suhe on paigas, siis hooldekodu valides on seda äärmiselt keeruline hinnata.

Puudulik on ka avaliku tagasiside süsteem konkreetsele asutusele, umbes nagu populaarses majutusteenuse vahendamise rakenduses Airbnb, kus kliendid saavad hinnata pakutava teenuse kvaliteeti ning see hinnang on ka teistele potentsiaalsetele klientidele nähtav.

Südamekodud on oma veebilehel avaldanud väidetava rahuloluküsitluse tulemused, kuid erinevalt Airbnb kliendist ei ole hooldekodu elanikul üldjuhul võrdlusmomenti teiste teenusepakkujatega, mistõttu võiks küsida, kui adekvaatne see tagasiside ikkagi on. Samuti puudub tagasisides eristus hooldekodude kaupa ning see ei hõlma kõiki elanikke - teatud kodudes vastanuid üksnes (kõbusam?) viiendik.

Järelevalvet teostavad kõik ja mitte keegi

Hetkel on kujunenud olukord, kus Värska hooldekodus juhtunu asjus näitab kohalik omavalitsus näpuga sotsiaalkindlustusametile ja viitab viimase kohustusele riiklikku järelevalvet teostada²; sotsiaalkindlustusamet aga viskab palli tagasi KOV-ile, viidates KOV-i kohustusele teostada tõhustamalt lepingulist järelevalvet koostöös omastega, kellelt peaks tulema vajalik tagasiside teenusele.³

Need kaks järelevalve liiki eksisteerivad tõepoolest paralleelselt ning peaksid teineteist täiendades tagama kvaliteetse teenuse, kuid reaalsuses näeme, et pole üht ega teist.

Tuleb meenutada, et abivajajal on põhiõigus riigi (avaliku võimu) abile hooldusvajaduse korral põhiseaduse § 28 lg 2 alusel. Selle põhiõiguse kaitseks on KOV-il kohustus hooldusteenused korraldada, kuid lõppastmes lasub tagamisvastutus kohase abi eest avalikul võimul tervikuna. Seetõttu ei saa kuidagi normaalseks pidada ka sotsiaalministri tõdemust, et asutusi on 200 ning kõigi üle lihtsalt ei jõua järelevalvet teostada. Äriloogikast lähtuv hooldusmudel ei saa toimida ausõna peal.

Delegeerides teenuseosutamise erasektorile, peab ka omavalitsus olema kindel, et tal on oskusi ja ressurssi ka päriselt lepingulise partneri üle järelevalvet teostada. See eeldab omakorda kvaliteetseid lepinguid, mis sisaldavad alustuseks ka viidet teenuse kvaliteedijuhisele ning arusaadavaid tingimusi, kuidas kvaliteeti vaidlustada; samuti lepingutingimusi, mis tagavad teenusesaajate põhiõigused ja võrdse kohtlemise (lepingu sõlmimisel, ülesütlemisel) jne.

Lihtne on erasektorit enda eest tööle panna, kuid lepingute juhtimisele ja järelevalvele kuluv ressurss on asjaolu, millele on selgelt liiga vähe on mõeldud. Südamekodude teenuse osutamise lepingu põhitingimused on ilmne näide sellest, kuidas leping on teenuseosutaja poole kaldu, kuni selleni välja, et allkirjastades nõustuvad lepingupooled, et hooldekodu võib lepingutingimusi ühepoolselt muuta.

Minu hinnangul on vältimatult vajalik, et seadusandja tooks teenusesaaja õiguste ja avalike huvide kaitseks hooldusteenuse lepingutega seonduvad miinimumnõuded seadusesse. See aitaks kokku hoida KOV-ide ressurssi ning vähendada ka teenusesaajate ebavõrdset kohtlemist.

Hooldusäri kui punane tuli

Teaduskirjanduses on üldiselt hoiatatud delegeerimise mõju kohta üldistavate järelduste tegemise eest, sest see sõltub paljuski konkreetse teenuse tehingukulust (kui kallis on lepingute juhtimine, järelevalve teostamine), turuolukorrast ning konkreetsest institutsionaalsest ja õiguslikust raamistikust. ⁴

Kokkuvõttes võib turumudel end õigustada olukorras, kus on olemas head mõõdikud teenuse kvaliteedi mõõtmiseks või kui teenusesaaja suudab ise teha piisavalt informeeritud ning ratsionaalseid otsuseid. Hooldusteenuse puhul ei saa kummagi kriteeriumi puhul kindlusega väita, et see nii oleks.

Praegu ei eksisteeri ka reaalset konkurentsi, et informeeritud klient saaks "jalgadega hääletada" ning paremat kvaliteeti pakkuva teenuseosutaja juurde kolida. Teenusepakkujaid on puudu ning kliendid sunnitud kehva kvaliteedi "alla neelama". Võib julgelt väita, lepingulises suhtes on teenusepakkujad selgelt jõupositsioonil ning KOV-id on sunnitud silma kinni pigistama, peaasi, et abivajaja teenust saaks.

Omavalitsustel on puudu ressursist ning koostöövõimekusest ka ühiseid asutusi rajada. Sotsiaalkaitseminister on kommunikeerinud, et piisavate hooldekodukohtade loomisel on lootus pandud just erasektorile, mida valdkonda lisanduv raha võiks tegutsema meelitada. On oluline, et sellele arengule rohelise tule andmisel oskaksime märgata ka ohutulesid, mida meie lähiriigid on vilgutanud.

Prioriteet on põhiõiguste kaitse ja avalikud huvid

Otsides eeskujusid jäävad silma Norra ning eriti Taani, kus sotsiaalteenuste korraldust iseloomustab kolmanda sektori tugev roll.⁵ Mitmed riigid on asunud rakendama positiivset diskrimineerimist, seades mittetulundussektori teenuseosutajana teadlikult eelisseisundisse äriühingute ees. Vabaühendused on näidanud üles suuremat aktiivsust personaalsete teenuste väljaarendamisel ning nende tegevus on enam kantud avalikest huvidest ning sotsiaalsetest väärtustest.⁶

Nüüdseks on ka üksikute kasumile suunatud hooldusettevõtetega hädas olnud Rootsi andnud seadusandlikult selge õigusliku eelise kolmanda sektori pakkujatele.⁷

Eelnev on üle võetud ka Euroopa Liidu riigihankeõigusse ning sealtkaudu jõudnud ka Eesti riigihangete seadusesse, mis lubab reserveerida hankelepingud pakkujatele, kelle põhikirjaline eesmärk on pakkuda sotsiaalteenuseid, tagades teenuste osutamisel avalikust huvist lähtumise; tingimusel, et kasum reinvesteeritakse ning ettevõtte juhtimises osalevad aktiivselt ka töötajad, kasutajad ja sidusrühmad (RHS § 127 lg 2). Kuid kolmandat sektorit tasuks teadlikult võimestada ka väljapoole riigihankeid jäävat teenusekorraldust, luues neile seadusandlikult juurde eeliseid, et sektor haaraks teenusepakkujana suurema initsiatiivi.

Samuti väärivad katsetamist avaliku sektori ning sotsiaalsete ettevõtete või vabatahtlike koosloomelised lahendused (nn co-creation),⁸ kuigi õiguslikult toovad need kaasa era- ja avaliku õiguse veelgi suurema läbipõimumise, esitades ka juristidele uusi väljakutseid.  

Sotsiaalteenuste korralduse neoliberaalse arenguetapi rahvusvahelised õppetunnid on meil nina ees. Pikaajalise hoolduse hoolimatu erasektorisse lükkamise asemel võiksime otsida eeskuju riikidest, kus sotsiaalteenuste korralduses on selgeks prioriteediks seatud abivajajate põhiõigused ning avalikud huvid.

Mari-Liis Viirsalu uurib doktoriõpingute raames avaliku ja erasektori koostöö õiguslikke aluseid sotsiaalteenuste korraldamisel, rõhuasetusega teenusesaaja õiguste kaitsel.