Eesti riigikorraldusele on aeg-ajalt ette heidetud, et valitsuse enesekorraldusõigus on liigselt piiratud, sest ministeeriumeid ei saa üksnes valitsuse otsusega ümber korraldada. Selleks on vaja muuta seadust. Mõned riigireformi paberidki on järeldanud, et tegemist on niivõrd põhimõttelise probleemiga, mis takistab efektiivset ja paindlikku valitsemist.

Mina olen teistsugusel seisukohal. Leian, et läbimõeldud soovi korral on muudatused valitsusasutuste struktuuris täiesti võimalikud ja selle seadusega reguleerimise tingimusel on selge eesmärk. Seda näitavad ka uue koalitsiooni plaanid ministeeriumide valitsemisalade ümber korraldamiseks.

Muudatused on võimalikud, kuid mõtlematu struktuuridega mängimine on takistatud, sest igasugustel struktuurireformidel on oma hind, nii rahaline kui ka sisuline. Ja vajab põhjalikku läbimõtlemist, et saadav kasu ületaks kulusid.

Põhiseadus ei kirjuta ette, mitu ministrit või ministeeriumi Eestis olema peaks. Ainus tingimus on see, et ministeeriumid ja nende valitsemisalad tuleb sätestada seadusega. Kuigi põhiseadus seda ei nõua, olid varem ka ministrite arv ja nimetused Vabariigi Valitsuse seaduses kirjas. Aga juba aastal 2014 võeti ministrite nimekiri seadusest välja ja nähti ette võimalus, et ühte ministeeriumi võib juhtida mitu ministrit. Seati üksnes tingimus, et ministrite arv valitsuses ei tohi olla üle 15.

Ministrite vastutusvaldkonnad määrab peaminister oma korraldusega. Jäi ka põhiseadusest tulenev võimalus ametisse nimetada nn portfellita ministreid, kes ei juhi ministeeriumi ja keda teenindab riigikantselei. Kuid seda võimalust ei ole enam hiljem kasutatud.

Miks siis põhiseadus ikkagi nõuab, et ministeeriumid ja nende valitsemisalad tuleb riigikogul otsustada?

Põhiseaduse kommentaarid selgitavad, et täidesaatval võimul tuleb taluda seadusandja suuniseid riigielu korraldamisel, sest valitsemisalade määratlemisest nähtuvad riigielu prioriteedid. Täitevvõimul tuleb tegelda just nende valdkondadega, mida rahvaesindus tähtsaks peab. Seega on põhimõtteline küsimus, milliste teemade jaoks ministeeriumid on loodud ning millised teemad ühte ministeeriumisse kokku pannakse.

Näiteks, kas teadus on osa hariduspoliitikast või hoopis majanduspoliitikast, kas energiapoliitikaga tegeletakse majanduspoliitika või keskkonnapoliitika raames. Vähetähtis pole ka täitevvõimu struktuuri stabiilsus, et see ei sõltuks üksnes võimul oleva valitsuse poliitilistest prioriteetidest. Täitevvõim ei tegele ju üksnes koalitsioonilepingu elluviimisega, sel on ka palju muid seadustest tulenevaid ülesandeid.

Täiesti piisav paindlikkus täidesaatva võimu poliitilises juhtimises on tagatud ministrite ametisse nimetamise mehhanismiga. Riigikogu annab volitused üksnes peaministrile. Ministrid nimetab ametisse president peaministri ettepanekul. Presidendi võimalused ministri ametisse nimetamisest keelduda on äärmiselt piiratud.

Riigikogu ministrite nimetamisse sekkuda ei saa. Riigikogu ees antakse üksnes ametivanne. Seetõttu ei ole valitsemiskorraldusliku loogikaga kooskõlas ka Eesti 200 valimiskampaanias esitatud ettepanek anda riigikogule õigus peaministri pakutud ministrikandidaadid parlamentaarsel kuulamisel maha hääletada.

On mõistetav, miks taheti riigikogule anda võimalus ministrikandidaate kuulata, sest ministri isikul on suur tähtsus, kuid parlamendil puudub põhiseaduse järgi võimalus ministrite ametisse nimetamise üle ükshaaval otsustada. Minister küll vastutab enda ja ministeeriumi tegevuse eest riigikogu ees, kuid riigikogu võimalus valitsuse koosseisu sekkuda piirdub ministritele umbusalduse avaldamisega. Umbusalduse avaldamise protseduuri juurde kuulub ka ministri ära kuulamine ja küsitlemine.

Ministril on väga lai poliitiline ja administratiivne vastutus. Minister on üheaegselt valitsuse liige ja oma valitsemisala juht. Praktikas tunnetatakse siin rollide vastuolu. Mõned ministrid on käitunud kui valitsuse liikmed, kes viivad üksnes poliitilisi suuniseid ministeeriumisse. Teised on võtnud endale valitsuses eelkõige ministeeriumi valdkonna huvide kaitsja rolli. Minister peaks täitma mõlemat ülesannet, olles koordineerija ja tasakaalu otsija, kes vahendab erinevaid kaalutlusi erinevate valdkondade ja valitsuse kui terviku poliitika vahel.

Koalitsioonivalitsuste moodustamisel, kus väiksemad partnerid on tihti kaalukeeleks parlamendis enamuse saavutamisel, kipuvad koalitsioonilepingud olema just väiksemate partnerite soovide poole kaldu. Seetõttu on hea, et valitsuses ministrikohtade jaotuses on tagasi mindud proportsionaalsuse printsiibi juurde. Nõnda peegeldub valijate tahe ka valitsuse isikkoosseisus.

Taas on oluline rõhutada, et ministri ega ministeeriumi töö pole üksnes koalitsioonilepingu punkte vankumatult ellu viia. Igapäevased riigijuhtimise küsimused ja ettenägematud probleemid, nagu koroonakriis või sõda, nõuavad ka üksikutelt ministritelt jooksvalt väga põhimõttelisi otsuseid.