On tänuväärne, et haridus- ja teadusministeerium on akadeemik Jaak Aaviksoo juhtimisel läbi viinud tervikliku hariduskulude analüüsi. Välja on toodud hariduse valdkonna arenguvajadused finantsarvestuses ja hariduse ressursside analüüsimisel, need mõjutavad omakorda ka eelarve planeerimist ja valdkonnaülest kulutuste jälgimist. Aaviksoo toob välja, et kulude juhtimise võimekust riigis on vajalik tõsta ja oma sõnades ka toetab senist rahandusministeeriumi lähenemist, et eesmärk on saada teada, kuhu riigi raha kulub, kuid me peame ka teadma, millistel eesmärkidel seda kulutatakse ja mis tulemusi saavutatakse.

Riigiasutuste kulude ja tulemuste juhtimise võimekust on vaja tõsta

On väga positiivne, et haridusminister Kristina Kallas on hinnanud vajadust andmeanalüüside täiendamiseks ja selle võimekuse tõstmiseks valitsemisalas, et paremini analüüsida kulutõhusust nii kogu valitsemisala ressursi kasutamises kui asutuste omavahelises võrdluses. Hariduskulude raport toob välja, et ressursside ja teenuste arvestus on ministeeriumis juba olemas ning see on seostatud ka arengukavas seatud eesmärkidega, kuid vajalik on analüüsides minna veelgi detailsemaks, et võimaldada paremat juhtimisarvestust ja teha ettepanekuid kulustruktuuride ümberplaneerimiseks.

See on kooskõlas praeguste eelarve planeerimise metoodika ja põhimõtetega. Riigieelarve planeerimisel ja täitmise jälgimisel on kasutusel väga palju detailseid andmeid, nii finantsinfot kui ka mõõdikuid. Väljakutse aga seisneb nende andmete kokkupanemisel ja analüüsimisel nii, et nad annaksid juhile kõige väärtuslikumat infot, et nad räägiksid lugu ja annaksid vastuseid küsimustele. Samas juht peab oskama ka küsida. Ühelt poolt peame tõstma riigis andmeanalüüsi võimekust, teiselt poolt teadvustama andmete paremast ärakasutamisest tulenevat juhtimisvõimekuse kasvu potentsiaali. Selleks on vajalik pidev töö andmekvaliteedi ja andmehaldusega, vähemalt avalikus sektoris.  

Hariduskuludest tervikliku ülevaate tagamine ongi HTM-i ülesanne

Kui kõige eelnevaga saab nõustuda, siis mõned analüüsis esitatud ettepanekud on siiski vajalik eristada. Olenemata sellest, kas riigieelarve on tegevuspõhine või majandusliku sisu põhine, planeeritakse keskvalitsuse eelarve riigiasutustele ja hallatavate asutustele, tegevustoetustena ning toetusfondi raames kohalikele omavalitsustele. Hariduskulude jälgimine tervikuna on oluline, kuid ka tegevuspõhise eelarve puudumine ei tagaks riigieelarves hariduskulude eelarve täielikult terviklikku ja läbipaistvat kajastamist juba seetõttu, et haridust pakuvad Eesti riigis mitmed väga erinevad juriidilise vormi ja erinevas omandis olevad asutused, kasvõi näiteks riigikoolid ja kohalike omavalitsuste koolid, rakenduskõrgkoolid, erakoolid ja teadus- arendusasutused ning nende rahastamise allikad on erinevad.

Lisaks riigieelarve seaduses planeeritule saab hariduskuludest tervikpildi avada haridus- ja teadusministeerium riigieelarve seletuskirjas, et lugejale haridusvaldkonna finantseerimise mitmekesisust ja pearahade kasutamisest arusaadav ülevaade anda.

Erinevalt kõlanud kriitikast annab riigieelarve seletuskiri juba praegu ülevaate haridus- ja teadusministeeriumi valitsemisala asutuste eelarvetest. Seal sisalduvad näiteks haridus- ja noorteameti või riigi üldhariduskoolide tööjõukulud, majandamiskulud, sotsiaaltoetused, muud tegevuskulud, investeeringud ja käibemaks. Andmed on esitatud aastate võrdlusena. Samamoodi on kättesaadav näiteks sisekaitseakadeemia eelarve siseministeeriumi valitsemisalas, mis on samuti haridusasutus.

Terviklik kulude jälgimise süsteem mõjutab ka riigi juhtimist

Võib arvata, et enamiku inimeste jaoks tähendab tegevuspõhine eelarve riigieelarve tabeli ülesehitust. Seda probleemi võtab rahandusministeerium kahtlemata tõsiselt. Kuid tegevuspõhine eelarve tähendab enamat – asutuste juhtimise arvestuse seotust ministeeriumi valdkonna strateegiliste eesmärkidega, kulude planeerimist ja jälgimist nii ressursside kui ka eesmärkide ja tulemuste põhiselt. See tähendab ka vastutust tulemuste jälgimise ja saavutamise või mittesaavutamise eest. Nagu ka Aaviksoo juhitud analüüsi tulemus ütleb "HTM-i tasandil on vaja tugevdada haridusökonoomilise analüüsi võimekust ning välja töötada strateegiliseks juhtimiseks vajalik sidus eelarvestamise, kuluarvestuse ja eelarve kasutamise seire süsteem, mis võimaldaks teenusepõhise riigieelarve süsteemis sisuliselt jälgida eelarvevahendite kasutamise tõhusust ja mõjusust." See ongi tegevuspõhise eelarve eesmärk ja olemus!

Kokkuvõtteks, need puudused, mis on analüüsis välja toodud, ei ole seotud tegevuspõhise eelarve vaatega, vaid valdkonna enda juhtimiseks kasutatavate arvestuspõhimõtete täiendamisega ja olemasolevate arvestuse aluste standardiseerimisega. Näiteks kehtestada kohalike omavalitsuste koolipidajatele samad reeglid koolide finantstegevuse kajastamisel kui riigikoolides või kasutada õiget tegevusala koodi raamatupidamises koolide kulude kajastamisel rahvusvahelise statistika tarbeks. Arvestades, et riigis on eelarvestamisel ja raamatupidamises kasutusel ühtsed standardid, on esitatud lahendusettepanekute realiseerimine haridusvaldkonnas käegakatsutav.  

On väga positiivne, et haridusvaldkond oma sisemise võimekuse analüüsi ise käsile võttis, sest see ei saakski olla kellegi teise ülesanne. Kuid loodetavasti see avab vajaliku arutelu riigivalitsemise pikaajaliste eesmärkide teemal, millest üks osa on tuleviku haldusorganisatsioon, juhtimiskvaliteet ja andmepõhine juhtimine.

Puudused hariduskulude arvestamisel ei tule tegevuspõhisest eelarvest. Riigieelarve parema arusaadavuse huvides oleme välja arendanud abistava tööriistana juhtimislaua, mis on leitav rahandusministeeriumi kodulehel. Arendustega jätkatakse.