Haridus-ja teadusministri tellimusel ja akadeemik Jaak Aaviksoo eestvedamisel esitleti eelmisel nädalal hariduskulude analüüsi kokkuvõtet. Omavalitsuste ootus on, et valitsuse ja Eesti Linnade ja Valdade Liidu eelarve läbirääkimiste hariduse ja rahanduse töörühmades toimuks koostatud analüüsi põhjalik ja sisuline diskussioon. Seega loodetavasti Jaak Aaviksoo juhitud töörühma töö selle analüüsi esitlusega ei lõpe vaid alles algab.

Vastutuse ebaselgus

Aaviksoo on ühe järeldusena välja toonud, et "Senine hariduskulude struktuur on kujunenud olukorras, kus õigused, kohustused ja vastutus on riigi, kohalike omavalitsuste ja koolide vahel selgelt piiritlemata." Järelduses ei ole midagi uut, sest selle probleemi tõstatas ta haridus-ja teadusministrina juba aastal 2012.

Et vastutuse ebaselgus on takistanud omavalitsustel haridusvõrgu arengu planeerimist, saab kinnitust ka riigikontrolli 2022. aasta aruandest. Endise haridusministri Liina Kersna riigikontrollile aastal 2022 antud lubadus, et vastutuse ja finantseerimise selgust loovad õigusaktid esitatakse riigikogule aastaks 2024, on täitmata ja ei ole olnud minister Kristina Kallase prioriteedid.

Ebaselge vastutus on suurendanud kohalike omavalitsuse kulutusi, sest segases vees on riigil mugav põhjendada avalikkusele oma tegemata jäetud otsuseid ja lükata ebamäärase vastutusega seonduvate kulude katmine omavalitsuste kanda.

Viimaseks näiteks käesoleval aastal on üldhariduskoolide õpetajate uue töötasu alammäära tõstmine juunikuus tagasiulatuvalt 1. jaanuarist, mis suurendas kohalike omavalitsuste kulusid lasteaiaõpetajate ja tugispetsialistide tööjõukuludeks kogumahus ca kaks miljonit eurot.

Riik on vastutustundetult eiranud kohaliku omavalitsuse finantsjuhtimise seaduse § 25, mis ütleb, et "kui pärast kohaliku omavalitsuse üksuse eelarveaasta algust kehtestab Riigikogu või Vabariigi Valitsus õigusakte, mille alusel jooksval eelarveaastal kohaliku omavalitsuse üksuse eelarve sissetulekud vähenevad või väljaminekud suurenevad, hüvitab riik õigusakti mõjud samas ulatuses või vähendab proportsionaalselt kohaliku omavalitsuse üksusele pandud kohustusi."

Omavalitsus maksku?

Hariduskulude analüüsi tutvustamise järgselt öeldi ministeeriumi pressiuudises välja ilmselt analüüsi tegelik mõte. Minister soovib tsentraliseeritud haridussüsteemi, kus omavalitsustele ja erakoolide pidajatele on vaja ette kirjutada, et vähemalt 60 protsenti hariduskuludest peab koolipidaja panema õpetajate palka.

Sisuliselt tähendab see seda, et omavalitsustel tuleb oma eelarvetest leida lisaraha õpetajate palgaks või vähendada kunstlikult investeeringute mahtu isegi siis, kui selleks on vajadus. Nii näib, et hiilivalt püüab valitsus täita enda antud lubadusi, veeretades kohustuse omavalitsuste kaela.

Seda näib kinnitavat ka hariduskulude analüüsi sissejuhatav lause, et "Eesti pikaaegne eesmärk on tõsta õpetajate palka püsivalt 120 protsendini Eesti keskmisest palgast. Kuigi 2023. aastal õnnestus eesmärk täita, oli seda keeruline saavutada ja taset on keeruline hoida.".

Analüüs ei täpsusta, miks on seda keeruline saavutada ja taset hoida. Selgitan siis ise.

Valitsuses 2021. aastal heaks kiidetud haridusvaldkonna arengukavas 2035 on riik õpetajatele lubanud palgataset 120 protsenti Eesti keskmisest palgast. Tõsiasi on aga see, et näiteks käesoleval aastal on riigieelarvest eraldatava õpetajate palgatoetuse arvestuse alus 112, mitte 120 protsenti Eesti keskmisest.

Seega on riigi sõnum lihtne: valitsuse seatud arengukava eesmärgid õpetaja palgakasvu osas on omavalitsustele kohustuslikuks järgimiseks, aga osaliselt tuleb see katta oma tulubaasi, sh teiste avalike teenuste ja õppetaristutesse investeerimise arvelt. Saldoandmike andmete kõrvutamisel riigieelarvest eraldatud toetusega saab kinnitust, et 2023. aastal tagasid 120 protsenti Eesti keskmisest palgast oma õpetajatele valdavalt need omavalitsused, mis andsid oma põhikooli õpetajate palkadeks oluliselt rohkem raha, kui riik eraldas (vt tabel).

Riigi antud sihtotstarbelisele palgatoetusele lisaks panustasid linnad ja vallad kokku oma maksutulust üldhariduskoolide õpetajatele 2023. aastal 13,1 miljonit eurot. Kui riik oleks üldhariduskoolide õpetajate tööjõukulu toetuse finantseerimise aluseks võtnud arengukavas seatud 120 protsenti Eesti keskmisest, siis oleksid linnad ja vallad saanud 13 miljoni euro võrra enam üldhariduskoolide õpetajate palgatoetust. Ja oma tulubaasi vahenditest saanuks n-ö vabanenud 13 miljoni euroga tõsta koolijuhtide, tugispetsialistide, lasteaia- ja huvikoolide õpetajate palka.

Euroopa keskmisest suurem investeeringute vajadus

Analüüsis tehtud ettepanek, et omavalitsuste kulutusi haridusinvesteeringutele tuleb edaspidi piirata, on seda üllatavam, kui lugeda riigikontrolli 2016. aasta kokkuvõtet omavalitsuste kinnisvara kohta, mis ütleb, et ligi pool omavalitsuse kinnisvarast on kas funktsionaalselt amortiseerunud või koguni avariiohtlik.

Tõsi on see, et omavalitsuste kinnisvara olukord on muutunud oluliselt paremaks, osast kinnisvarast on avalike teenuste pakkumiseks loobutud, ehitatud ja rekonstrueeritud on enam multifunktsionaalseid avalikke teenuseid pakkuvaid hooned.

Kui 2019. aastal oli enam kui 50 protsendi omavalitsuste põhikooli taristutest rahuldavas seisus (kasutamiskõlblik, kuid funktsionaalselt vananenud; vajab pidevat järelevalvet avariiohu ennetamiseks), siis aastal 2023 oli rahuldavas seisus olevate omavalitsuste hoonete osakaal vähenenud 38 protsendile. Heal ja väga heal tasemel kinnisvaraga omavalitsuste arv on perioodil 2019–2023 oluliselt suurenenud, kasvades 33 protsendilt 46 protsendile.

Jah, ka riigikontrolli välja toodud OECD Key Data 2017 andmetel oli investeeringute osakaal Eesti omavalitsuste väljaminekutes võrreldes Põhjamaadega ja ka Euroopa keskmisega suhteliselt suur.

Kuid riigikontrolli kokkuvõte omavalitsuse kinnisvara olukorra kohta andis ka põhjaliku selgituse, miks see nii on:

"Suuremat investeerimisvajadust selgitab muu hulgas asjaolu, et omavalitsuste kasutada olevad hooned on paiguti päris kehvas seisus ja oluliste investeeringuteta on need muutumas kasutuskõlbmatuks… Kriitiliselt tuleb vaadata üle olemasolev kinnisvara – selle seisukord, halduskulu ja kasutatavus – ning hinnata, mis mahus peaks amortiseerunud taristut rekonstrueerima ning kas see ongi pikas perspektiivis soodsam uue rajamisest."

Just neid riigikontrolli soovitusi aga ka erinevate ministeeriumide, sh haridus-ja teadusministeeriumi koolivõrgu programmide tingimusi ja juhendmaterjale, ongi omavalitsused ja meie koostööpartneritena kaasatud arhitektid ja ehitajad järginud.

Linnade ja valdade liidu vaatest jääb kokkuvõttes arusaamatuks, miks õigusselgust loovate seaduste ettevalmistamise asemel tegeleb haridus-ja teadusminister Kristina Kallas hoopis õigussegadust tekitava haridusleppe ettevalmistamisega.

Paratamatult paneb muretsema, et haridusleppe sõlmimise kaudu püütakse omavalitsuste eelarvele pandavate lisakohustuste vahendusel lahendada lubadusi ja kokkuleppeid, milleks riigieelarves ressurssi ei leita. Riigieelarve negatiivsest seisust lähtudes on nii riigi kui ka kohalike omavalitsuste eelarvetel tajuda valitsuse kärpekirvest ja puudub võimekus uusi kohustusi rahastada.

Kui uus valitsus annab uue aasta riigieelarves ja riigieelarve strateegias õpetaja palgakasvuks finantsgarantii, saab palgakasvu kokkulepet täita hariduslepet sõlmimata. Haridusleppe sisulised teemad, karjäärimudel ja koormused peavad aga enne jõustamist saama endale rahalise tagatise riigieelarve strateegias. Ilma selle tagatiseta pole võimalik ka mingit kokkulepet sõlmida.

Hariduslepe ilma rahaliste tagatisteta on suur risk omavalitsuste toimetulekule. See oli ka üks põhjustest, miks liit omavalitsuste nimel sellele alla kirjutada ei saa. Iga omavalitsus teeb oma otsused haridusleppega võetavate finantskohustuste osas ise.