Euroopa Komisjon algatas 9. juunil Eesti vastu rikkumisemenetluse seoses metsaraietega Natura 2000 võrgustiku aladel. Komisjon on seisukohal, et Eesti rikub EL-i keskkonnaõigust, täpsemalt loodusdirektiivi ja keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) direktiivi.

Keskkonnaministeerium pidanuks oma seisukohad Euroopa Komisjonile esitama kahe kuu jooksul alates rikkumismenetluse algatamisest juuni alguses. Teadaolevalt on Keskkonnaministeerium aga taotlenud vastamistähtaja pikendamist ning see on lükkunud septembrisse. Sel nädalal arutab rikkumismenetlust riigikogu keskkonnakomisjon.

Natura 2000 on looduskaitsealade võrgustik Euroopa Liidus, et kaitsta Euroopa ühise looduspärandi kõige väärtuslikumat osa. Eestis on Natura 2000 lõimitud üldisesse kaitsealade võrgustikku: enamik looduskaitsealadest on osaliselt või täielikult ka Natura 2000 võrgustiku alad.

Igal võrgustiku alal on oma kaitse-eesmärgid, kuid üldiselt öeldes on eesmärgiks teatud liikide ja elupaikade soodsa seisundi säilitamine või taastamine. Näiteks võib ala eesmärk olla kaitsta vana loodusmetsa elupaigana või lendoravat, kelle hea käekäik sõltub metsa seisundist.

EL-i õiguse järgi tuleb enne metsaraie lubamist hinnata, kuidas otsus mõjutaks Natura ala kaitse-eesmärkide saavutamist. Loodusdirektiiv kohustab hindama nii konkreetsete tegevuste mõju, nagu raie, kui ka neile tegevustele raamtingimusi seadvate kavade mõjusid, nt metsanduse arengukava ja üldplaneering. Viimast tüüpi mõju hindamisi nimetatakse mõju strateegiliseks hindamiseks ning seda reguleerib lisaks loodusdirektiivile ka KSH direktiiv.

Mõju hindamised pole tühipaljad formaalsused, vaid nende puudulikul läbiviimisel on paratamatult puudulik ka otsus, mis hindamistele tugineb. Just mõjuhindamiste puuduste tõttu tühistas riigikohus näiteks Rail Balticu trassivaliku planeeringu ja tuuleparkide asukohavaliku osas Hiiumaa mereala planeeringu.

Eesti keskkonnaorganisatsioonid on aastaid juhtinud tähelepanu probleemidele Natura 2000 võrgustiku alade kaitsel, sh metsa majandamisega seonduvalt. Üht-teist on riik vastusena ka teinud, kuid enamikku süsteemseid probleeme pole lahendada suudetud. Üks sellistest probleemidest on raied kaitsealadel.

Metsaseaduse järgi tuleb enne raiet esitada keskkonnaametile metsateatis. Kui kavandatud raie vastab õigusaktide nõuetele, siis annab amet raieks loa. Loodusdirektiiv ja Euroopa Kohtu praktika võimaldavad sellise loa anda vaid juhul, kui on kindel, et konkreetne raie ei takista Natura ala kaitse-eesmärkide saavutamist.

Kahtluse korral tuleb mõjusid hinnata ja vajadusel raie hindamise põhjal keelata või seada sellele tingimused, mis tagavad, et raie ei avalda kaitse-eesmärkide saavutamisele olulist negatiivset mõju.

Üldjoontes samamoodi reguleerib mõju hindamist ka Eesti õigus, kuid konkreetne lahendus on ebapraktiline. Eesti õigusest tulenev mõju hindamise protsess on mõeldud suurprojektidele, see on keerukas ja kestab sageli aastaid. Metsateatisi esitatakse aga igal aastal tuhandeid ja raielubade andmine on pooleldi automatiseeritud.

Keskkonnaameti suhteliselt piiratud ressursse arvestades ei ole realistlik, et ametnikud hakkaksid iga teatise osas kaaluma, kas mõju hindamine algatada, rääkimata seaduses ettenähtud mõju hindamise keeruka protsessi läbiviimisest.

Probleemiks on ka andmete olemasolu ja kvaliteet. Keskkonnaagentuuri hinnangul on umbes kolmandik Natura 2000 võrgustikku kuuluvast metsamaast seniajani inventeerimata. Mõjude hindamine saab aga tulemuslik olla vaid juhul, kui hindamiseks on piisavad ja täpsed andmed.

Kokkuvõttes pole praegu praktiliselt võimalik teha mõjuhindamisi nii nagu seadus ette näeb. See ei saa olla aga hindamata jätmise õigustuseks. EL-iga liitumisel võttis Eesti kohustuse tagada direktiivide elluviimine. Põhiseaduse kohaselt ei saa jätta seadust ka täitmata lihtsalt sellepärast, et seaduse täitmine ei tundu mõttekas.

Riigi tasemel ei saa vabanduseks olla ka see, et seaduse täitmiseks pole piisavalt ressursse. Eesti riigi, eelkõige keskkonnaministeeriumi, ülesanne on tagada, et keskkonnamõju hindamiseks oleks olemas praktiline õigusraamistik.

Süsteemse probleemi lahendamise asemel on püütud seda eitada või kalevi alla lükata. Näiteks kaitseväe Nursipalu harjutusväljaku rajamisega seoses väitis keskkonnaamet (Keskkonnaameti 25.10.2017 kiri nr 13-4/17/6583, lk 6), et raieloa andmisel ei pidavat keskkonnamõju üldse hindama, sest keskkonnamõju hindamise seadus ei reguleerivat konkreetsete raiete mõju hindamist.

Keskkonnaamet tugines seejuures ühele riigikogu keskkonnakomisjoni ebamäärasele seisukohale aastast 2008, mida amet tõlgendas endale sobivalt. Tähelepanuta jäeti seaduse tegelik tekst, mis raiete osas erandit ette ei näe ning loodusdirektiiv, kuigi Eesti õigust tuleb võimalusel alati tõlgendada kooskõlas EL õigusega.

Näiteks võib tuua ka keskkonnaministeeriumi 2018. aasta vastuse keskkonnaõiguse keskusele. Keskkonnaministeerium väitis vastuses, et kaitsealadel toimuvate raiete mõjud hinnatakse täielikult juba kaitsealade kaitse-eeskirjade koostamise raames ja seega polevat ei vajalik ega kohane iga raie mõju eraldi hindamine (keskkonnaministeeriumi 11.09.2018 kiri nr 8 2/18/4574-3, lk 1). Paraku ei vasta see hindamine seaduse nõuetele.

Kaitse-eeskirjade mõjuhindamine, nii palju kui seda üldse tehakse, ei toimu KSH menetlusreeglite järgi. Lisaks ei võimalda Eestis kehtiv õigus hinnata mõju pelgalt kaitse-eeskirjade tasemel.

EL-i õiguse kohaselt oleks selline lahendus aga lubatav. Näiteks on Euroopa Kohus põhimõtteliselt aktsepteerinud, et loomade karjatamise ja põldude väetamise mõju Natura alale hinnatakse vaid üldisema kava või programmi raames tingimusel, et see ei jäta mingit kahtlust üksikute tegevuste olulise negatiivsete mõju puudumisest (C‑293/17 ja C‑294/17, p 94). Kui vastav muutus Eesti õiguses teha, oleks vajalikud ka praktilised ümberkorraldused.

Pole usutav, et keskkonnaamet suudaks praeguste ressursside juures mõju hindamised sellise põhjalikkusega läbi viia, et konkreetsete raiete mõju hindamiseks ei saa kunagi olla vajadust. Kaitse-eeskirju on sadu, nende koostamisel ja uuendamisel tuleb lahendada palju kompleksseid huvide konflikte, kuid sellise planeerimisega tegelevaid ametnikke on üsna vähe.

Praktiliste raskuste tõendiks on kasvõi asjaolu, et iseseisvuse taastamisest möödunud 30. aasta jooksul pole suudetud mõnel kaitsealal seniajani kehtestada kaasaegset kaitsekorda: formaalselt kehtib mõnel kaitsealal endiselt ENSV õigus.

Kokkuvõttes pole ime, et kaitsealasid järjest lagedamaks raiutakse. Rahvusvaheline ja sõltumatu uurivate ajakirjanike konsortsium tõi pool aastat tagasi oma analüüsis välja, et perioodil 2001–2019 on Eestis kadunud 15 000 hektarit ehk pea Tallinna linna jagu Natura 2000 võrgustikku kuuluvat metsa. Kusjuures, 80 protsenti kaitsealusest metsast on kadunud just viimase viie aastaga.

Eesti Keskkonnaühenduste Koda (EKO) ja selle liikmed eraldiseisvalt, eelkõige Eestimaa Looduse Fond, on püüdnud aastaid riiki veenda, et muutuks metsapoliitika ning loodaks raamistik, mis võimaldaks saavutada vajalikke keskkonnaeesmärke, sh eesmärke, mis tulenevad pigem Eesti põhiseadusest, mitte EL keskkonnaõigusest nagu kohalikele elanikele oluliste metsade kaitse. Kahjuks pole neid probleeme suudetud või soovitud lahendada.

Seetõttu pöördus EKO 2019. aastal Euroopa Komisjoni poole küsimustes, mis puudutavad EL-i looduskaitseõiguse elluviimist seoses metsaraietega. Pärast kaht aastat kestnud kaalumist ja keskkonnaministeeriumilt selgituste küsimist jõudis komisjon arusaamisele, et vajalik on rikkumismenetluse algatamine. See menetlus võib kokkuvõttes viia selleni, et Euroopa Kohus määrab Eestile suured trahvid. Menetluse eesmärk pole siiski karistamine, vaid tagada, et Eestis järgitaks Euroopa Liidu õigust.

Rikkumismenetlusi, sh Eesti suhtes keskkonnaasjades, algatatakse üsna sageli. Tavaliselt on probleemiks formaalne mittevastavus EL-i õigusele. Näiteks on mõnest sättest puudu sõna, mis võib kaasa tuua EL-i õiguse ellu viimata jätmise. Reeglina õnnestub riikidel sellised probleemid lahendada enne kui asi jõuab kohtusse.

Kõnealuse rikkumismenetluse puhul on aga Eestil võrdlemisi keeruline komisjoni veenda, et ebakõlad peatselt silutakse. Seekord ei heideta ette mõne sätte formaalset puudulikkust, vaid süsteemset probleemi ja praktika mittevastavust õigusele. Näib, et seda tunnistab nüüd ka keskkonnaministeerium, mis oma juunikuises pressiteates kinnitab, et Eestil on head seadused metsade kaitseks, kuid samal ajal mööndakse, et neid on vaja muuta.

Rikkumismenetlus peaks pakkuma tuge neile, kes metsaga seotud süsteemseid probleeme päriselt lahendada soovivad. Need probleemid on vaja lahendada, et saaksime kaitsta inimese elukeskkonda ja looduse elurikkust nii nagu põhiseaduses oleme kokku leppinud.