Püüan vastata kahele põhiküsimusele. Esiteks, milline on Eesti riigirahanduse seis ning millised sündmused ja otsused on seda kujundanud. Võtan vaatluse alla eelkõige ajaperioodi 2020‒2023, mil Eestit on tabanud mitu järjestikust ja olulise eelarvemõjuga kriisi. Ühtlasi on tegu ajavahemikuga, mil eelarvepuudujäägi ja riigivõla suurust piiravad EL-i eelarvereeglid ei kehtinud.

Teiseks, milline peaks olema Eesti eelarvepoliitika edaspidi, pidades silmas Eesti riigirahanduse korrastamise vajadust ja eelarvereeglite taasjõustumist 2024. aastal.

Alustan Eesti riigirahanduse praegusest olukorrast ja väljavaatest. Selleks, et mõista, miks tänavuse aasta eelarvepuudujäägi prognoos on nii suur, peaksime vaatama tagasi. Mis on juhtunud viimase kahe kolme aasta jooksul?

Etteruttavalt võin öelda, et riigi kulud on kasvanud kiiremini kui riigi tulud ja selle vahe tasategemiseks peaksime kas tulude poolt järgi aitama või kulude edasisel kasvul hoogu maha võtma (või tegema korraga mõlemat).

Riigi kulude eeliskasv sai alguse 2020. aastal, kui pandeemia puhkemisel võttis toonane valitsus vastu otsuse, et juba tehtud kuluplaane muutma ei hakata, vastupidi, asutakse majandust laenuraha toel ulatuslikult toetama. Kokkuvõttes kasvasid riigi kulud 2020. aastal mitte algselt planeeritud kuus protsenti, vaid hoopis 13 protsenti. Samal ajal jäi riigi tulude kasv praktiliselt nulli (‒1,3 protsenti).

2021. aastal kasvasid valitsussektori kulud eelmise aasta kõrgelt võrdlusbaasilt kuus protsenti. Majanduse kiire taastumisega 2021. aastal käis kaasas ka riigi tulude kasv – maksutulud kasvasid peaaegu 17 protsenti ‒ ning eelarvepuudujääk kujunes oodatust väiksemaks.

Samal ajal aitas riigirahanduse keerulist seisu pisut peita ka II pensionisamba reform, mille kõrvalmõjuna laekus riigile täiendavat maksutulu mitusada miljonit eurot. Tegemist oli ühekordse lisatuluga, mis laekus riigile keerulisel ajal, kuid millega edasistel aastatel sellises mahus arvestada ei saa.

2022. aastal kasvasid riigi kulud 9-10 protsenti, kuid äärmiselt kiiresti kasvasid ka riigi tulud. Kui 2021. aasta sügisel asuti koostama 2022. aasta riigieelarvet, siis oodati neljaprotsendilist majanduskasvu ja umbes sama kiiret hinnatõusu (täpsemalt 3,7 protsenti). Tegelikult nägime eelmisel aastal väikest majanduslangust ja peaaegu 20 protsendini ulatuvat hinnatõusu.

Tänu hinnatõusule laekus oodatust oluliselt rohkem maksutulu: maksutulud osutusid ligikaudu 850 miljoni euro võrra suuremaks. Seega sarnaselt 2021. aastaga nägime möödunud aastal ootamatut lisasüsti riigi tuludes, kuid sellega ei saa me arvestada pikas plaanis.

Paari sõnaga viiteajast, mis eksisteerib inflatsiooni ja riigi tulude ja kulude vahel. Kui kiirest hinnatõusust tekkis täiendav maksutulu 2022 aastal, siis kulude kasvu näeme 2023. aastal. Rahandusministeeriumi prognoosi järgi kasvavad riigi kulud 2023. aastal lausa 15 protsenti. Osaliselt tuleneb see Eesti pensionide ja riigiteenistujate palkade indekseerimise süsteemist, aga lisaks ka valitsuse tehtud täiendavatest kuluotsustest 2022. aasta sügisel.

Tuletan meelde, et siin ei ole veel arvestatud plaanitavate seaduse muudatustega. Seejuures tehti need kulude suurendamise otsused eirates eelarvereeglite nõudeid, mis poleks pikemas ettevaates nii kiiret kulude kasvu võimaldanud. Sellele viitas ka eelarvenõukogu oma toonases arvamuses.

Kui võrrelda 2023. aasta valitsussektori tulude ja kulude (prognoositavat) mahtu 2019. aastaga, mil eelarve oli viimati nominaalselt tasakaalus, siis on riigi tulud kasvanud nelja aastaga 35 protsenti, aga riigi kulud koguni 50 protsenti. Kulude eeliskasvu on teinud võimalikuks EL-i eelarvereeglite pausile panek.

Olukorra teeb veelgi keerulisemaks teadmine, et rahandusministeeriumi kevadprognoos ei sisaldanud veel riigikogu valimised võitnud erakondade valimislubadusi – näiteks kaitsekulude hoidmist tasemel kolm protsenti SKP-st või n-ö maksuküüru kaotamist – ega kõiki kulusurveid. Kui otsustamegi jääda senisest kõrgema kulude taseme juurde, siis tuleb selle kõrvale leida ka uusi püsivaid riigisiseseid tuluallikaid. Vastasel juhul ei oleks me varsti enam konservatiivse riigirahanduse, madala võlakoormuse ja suurte eelarvepuhvritega maa – kuvand, mis meid seni on hästi teeninud.

Tulen nüüd oma teise põhiküsimuse juurde ehk millist eelarvepoliitikat nõuavad Eestilt kodumaised ja välismaised eelarvereeglid, mis 2024. aastast taas kehtima hakkavad. Oluline on teada, et uued EL-i eelarvereeglid reeglid jõustuvad uuendatud kujul ehk neid on plaanis reformida.

Esmalt nõuavad Euroopa Liidu eelarvereeglid, et Eesti valitsussektori nominaalne eelarvepuudujääk ei ületaks 2024. aastal kolme protsenti SKP-st, nõue kehtib ka edaspidi. Tegemist on teada-tuntud nõudega, mis ei muutu ka uute reeglite kehtestamisel.

Peale selle nõuavad kodumaised eelarvereeglid, et struktuurne eelarvepuudujääk väheneks vähemalt(!) 0,5 protsendipunkti võrra SKP-st igal järgmisel aastal, kuniks struktuurne eelarvetasakaal on uuesti saavutatud. Suurusjärkude mõistmiseks olgu öeldud, et pool protsenti Eesti majanduse mahust on ligikaudu 200 miljonit eurot.

Eelarvenõukogu hinnangul on oluline täita nii 2024. aastaks seatud eesmärki, mitte ületada eelarvepuudujäägiga kolm protsenti SKP-st kui tuleks asuda uuesti täitma kodumaiste eelarvereeglite nõudeid.

Lisaks on soovitanud nii IMF kui ka Euroopa Komisjon, et Eesti naaseks konservatiivsete eelarvereeglite juurde. Seda ootavad ka reitinguagentuurid, kelle jaoks on korras riigirahandus oluliseks sisendiks Eesti väljavaadete hindamisel. Pikema ettevaatega hinnangu andmiseks tahaks eelarvenõukogu näha sügisel kõigi lähiaastatel plaanitavate tulu- ja kulumeetmete lõplikku kuju ning ligikaudset eelarvemõju.

Mõni sõna plaanitava  Euroopa Liidu eelarvereeglite reformi kohta, mis on küll oma lõpufaasis, kuid siiski mitte veel lõplikult valmis ja heakskiidetud. Kuna uues reeglistikus saab põhifookus olema kõrge võlaga riikidel, siis madala võlaga riikidele nagu Eesti jäetakse palju vabamad käed oma eelarvepoliitika kujundamisel. Sisuliselt eeldatakse ainult, et eelarve defitsiit ei ületa kolme protsenti SKP-st ning riigivõlg ei oleks üle 60 protsendi SKP-st.

Kõrge võlakoormusega liikmesriigid peavad asuma koostama neljaks-viieks aastaks fikseeritud eelarvekavasid, mis oleksid kooskõlastatud Euroopa Komisjoniga, ning mis sisaldaksid reforme ja otsuseid, mis paneks liikmesriigi võlakoormuse püsivalt langema. Ideaalses maailmas jõuaksid kõigi liikmesriikide võlad kavade realiseerumisel uuesti 60 protsendini SKP-st. Kavade elluviimise iga-aastast seiret hakatakse tegema spetsiaalse kulude kasvunäitaja alusel ja seda teevad eelarvenõukogud ja komisjon.

Lisaks on Euroopa Komisjon käimasoleva reformi raames välja pakkunud, et Euroopa Liidus tegutsevate sõltumatute eelarvenõukogude rolli võiks laiendada. Eesti eelarvenõukogu praegustele ülesannetele võib selle tulemusena lisanduda näiteks rahandusprognooside heakskiitmine, pikaajaliste majandusprognooside ja riigivõla jätkusuutlikkuse analüüside hindamine ning kodumaiste eelarvereeglite kõrval ka Euroopa Liidu eelarvereeglite täitmise seire.

Kavandatavad muudatused Euroopa Liidu reeglistikus pakuvad võimaluse, aga mitte kohustuse muuta kodumaiseid eelarvereegleid. Eelarvenõukogu hinnangul on kolme protsendi defitsiidi nõue Eesti jaoks liiga leebe. Tuleb arvestades veel sellega, et me saame hetkel EL-i abirahasid netovääruses kaks protsenti+ SKP-st, mis ei kajastu eelarvepuudujäägis. Seega lasub eelarvedistsipliini tagamisel edaspidi suurem roll just kodumaistel reeglitel (ja nendest kinnipidamisel), mis peaksid  kujunema Euroopa taseme nõuetest märksa rangemaks.

Eelarvenõukogu leiab, et tekkinud on olukord, kus meil on olnud viimastel aastatel väga kiire kulude kasv ning kriisioludes tehtud lisakulutused ei ole mitte kõik olnud ajutist laadi, vaid suurendavad riigi kulubaasi püsivalt edaspidigi. Laenurahadega seotud kulud suurendavad kulubaasi tulevikus tehtavate intressimaksete näol. Seega on vaja leida suuremaid püsitulusid, sest muidu riigi rahanduse seis tulevikus halveneb.

Tahaksin rõhutada, et lisaks võlakoorma stabiliseerimisele tuleb tõdeda, et eelarvepoliitika puhul on oluline, et see toetaks majanduse tasakaalulist arengut.

Seni on valitsused üldjuhul hästi hakkama saanud sellega, et halbadel aegadel toetatakse majandust läbi eelarvepoliitika (st siis eelarve suuremat defitsiiti). Küll aga ei saada hakkama selle teise poolega, milleks on headel aegadel väiksema toetuse andmine majandusele (ehk vajadusel ülejäägis eelarve tegemine). Lühidalt, et rasketel aegadel võib eelarve jääda puudujääki, aga headel aegadel tuleb koguda ülejääke.

Poliitiliste valikute küsimuseks jääb see, et kas EL-i eelarvepoliitikast rangemate tingimuste seadmine seondub praeguse struktuurse tasakaalu eesmärgiga, riigi laenukoormusele madalama lae kehtestamisega, nominaalse tasakaalu (ülejäägi) eesmärgistamisega või mingi muu eelarvepoliitilise instrumendiga.

Kommentaar põhineb riigikogus olulise tähtsusega riikliku küsimuse "Riigi rahanduse seis" arutelul peetud sõnavõtul. Ettekande slaidid.