Analüüs | Avalik riigivalitsemine ähvardab minevikuks saada

$content['photos'][0]['caption'.lang::suffix($GLOBALS['category']['lang'])]?>
Kaasamine on ilus põhimõte, millest kõik ministeeriumid oma kodulehel räägivad, ent millest riik ise on sisuliselt loobunud. Autor/allikas: kuvatõmmis

Avaliku teabe seadust on juba mitu aastat ühest ministeeriumist teise ja ühest versioonist teise veeretatud. Ametnikud ja poliitikud on selle käigus juurde kirjutanud üha enam erandeid, millega dokumendid on avalikustamisest vabastatud.

"Tänapäeva poliitikakujundamisel on suur osa kodanikel ja kodanikuühendustel. Heas poliitikakujundamises saab kaasa rääkida nii kodanik, valitsusväline partner kui ekspert ja toimib erinevate riigiasutuste koostöö. Osapoolte osalemine otsuste tegemisel annab võimaluse teada saada, keda ja kuidas mingi otsus mõjutab."

Need üllad read leiab iga ministeeriumi kodulehelt, alajaotusest "Kaasamine, osalemine". Kui aga avaliku teabe seaduse muutmise eelnõu lihaks ehk uueks seaduseks saab, jääb kunagise justiitsministri Rein Langi eestvedamisel ellu viidud avalik riigivalitsemine minevikku, sest avalikku infot keeratakse avalikkuse jaoks üha koomale. Nii teavad kodanikud üha vähem, mida kabinetivaikuses ette valmistatakse ja ellu viiakse.

Ka ajakirjanike päringutele vastatakse riigiasutustest üha sagedamini: see on alles kooskõlastusel, see ei ole veel seadusena vastu võetud, see ei ole veel avalik dokument, keeldudes nende põhjendustega protsessi kestel info andmisest. Ühiskond on sedasi eos poliitikakujundamisest - seisukohtade ja otsuste vormumise protsessist - välja lõigatud, avalikkusele tutvustatakse üksnes valmis "vorsti" vastavalt kommunikatsiooniplaanile ehk siis, kui ministeeriumi pressiosakonnale ja juhtkonnale sobib. Seni saab ebamugavaid küsimusi lihtsalt ignoreerida, sest paber pole veel lõplikul kujul valmis ja poolikut dokumenti on ajakirjanike hambusse ohtlik anda, sest äkki polegi avalikkuse vastuvõtt positiivne ja selle survel peab veel midagi muutma hakkama, enne kui tempel peale saab löödud.

Seega vaikimisi on kõik salastatud, kuniks enam midagi muuta ei saa. Nii mõjuvad ministeeriumite kodulehtedele riputatud read kaasamisest juba praegu õõnsatena ning riigiasutuste tegevust iseloomustavad pigem lauluread "Hoian kõik endale, hoian kõik endale, sest pole sul tarvis teada, mida ma teen".

Juba praegu on aasta-aastalt üha enam neid dokumente, mida riigiasutused "asutusesiseseks kasutamiseks" tembeldavad, sageli aga mitte dokumendi sisust tulenevalt (isikuandmed, ärisaladus), vaid igaks juhuks, sest nii on mugavam - muud loogilist seletust sellele ei leia. Nimelt on andmekaitse inspektsioon (AKI) aasta-aastalt üha enam riigi- ja kohalike omavalitsuste asutuste tähelepanu sellele pööranud, et nad kasutavad "AK" märget liiga kergekäeliselt, olukordades, kus kas tundlikku infot dokumendis üldse ei ole või saaks üksnes selle osa dokumendist võõra silma eest kinni katta, jättes ülejäänu siiski avalikuks.

"Kõige sagedamini kasutatav piirangu alus on seaduse järgi teave, mis sisaldab isikuandmeid, kui nende avalikustamine võib oluliselt kahjustada isikute eraelu puutumatust. Piirangut pannakse peale ka igaks juhuks. Tundub, et kui üha enam juurdub teadmine, et digimaailm on n-ö halastamatu, siis ollakse ettevaatlik ja dokument läheb kinni pigem kiiremini," kommenteeris AKI avalike suhete juht Signe Heiberg.

Uus piirang: passiivselt avalik

Lisaks "AK" märkele on hakanud riigiasutuste dokumentidele külge tekkima veel üks isevärki määratlus: "passiivselt avalik", teavet antakse, kui seda nõutakse, aga vaikimisi dokumendi sisu registris ei näe.

Näiteks haridusministeerium on kuulutanud õpihuvilaagrite toetusmeetme tingimusi kirjeldava ministri määruse passiivselt avalikuks.

ERR üritas seda infot möödunud nädalal ministeeriumi kommunikatsiooniosakonnast küsida, ent sai vastuseks, et kommunikatsiooniplaani järgi toimub plaanide tutvustamine alles sel nädalal, mistõttu paluti teemat mitte veel käsitleda. Teise inimese abil sai info ministeeriumist siiski kätte ning lugu suvistest õpilaagritest sündis. Lõpuks küsimise peale väljastatud määrusest ei selgu ühtki põhjust, miks see vaikimisi avalik dokument ei ole.

Haridusministeeriumi avalike suhete nõunik Liisa Tagel põhjendas seda nii: "Dokument on meie süsteemis "passiivselt avalik", sest selle avaldamise koht on Riigi Teataja. Määrus on sealt praegu ka täiesti avalikuna leitav."

AKI seda esmapilgul põhjendatuks ei pea.

"Oma olemuselt on ministri määrus aktiivselt avalikustatav info, kuna selline info peab olema kättesaadav veebilehel. Lubatud on suunata (linkida) inimene seda infot saama Riigi Teataja veebi," kommenteeris Signe Heiberg, ent lisas hiljem: "Ministeeriumi väide on põhimõtteliselt õige, kui seadus näeb ette avalikustamise kohana Riigi Teataja."

Kodaniku jaoks teeb see kõik aga asja keerulisemaks. Tema läheb infot otsima sinna, kust seda loogiliseks peab, antud juhul ministeeriumi kodulehelt. Kui ta sealt aga soovitut ei leia, ei taipa ta seda veel teisest või kolmandast kohast otsima minna.

Tundub, et töö käigus on ametnikud unustatud, kelle jaoks nad seda teevad - ikka laiema avalikkuse. Ja et infot tuleks esitada võimalikult lihtsalt tarbitaval viisil, mitte seda siia või sinna ära peites ja üha uusi info nõutamise viise välja mõeldes, et põhjendada dokumentide puudumist ühest või teisest andmebaasist. Ühiskonnalt ei maksa eeldada materjalide otsimisel samasugust mõttelendu nagu juristide vahel on paika võnkunud.

Misasi on passiivselt avalik teave?

Heiberg lisas, et passiivne teave on selline, mis on küll asutuses olemas, aga see on näha dokumendiregistris juurdepääsupiiranguga ja välja antav teabenõude korral või ei ole see dokumendiregistrisse kantud.

"Dokumendiregistris ei pea asutuse juhi otsuse korral registreerima näiteks koosolekute memosid, õiendeid, nõuandeid jms. Kuna sellised dokumendid kuuluvad siiski teabevaldajale ja kui sisus ei ole juurdepääsupiiranguga teavet, siis selline teave kuulub küsimisel avaldamisele," ütles Heiberg. "Põhimõte ongi see, et juhul kui teabele ei ole seatud juurdepääsupiirangut, peab sellele olema tagatud juurdepääs. Kui juurdepääsu anda ei saa, tuleb viidata juurdepääsupiirangu alusele."

Lisaks on oluline, et piirang peab olema proportsionaalne seatud eesmärgiga - näiteks kui asutus kaitseb ettevõtte ärisaladust, siis see ei tähenda, et muu osa teabest peaks olema juurdepääsupiiranguga.

Sageli pannakse "AK" märge dokumentidele ilma põhjuseta, selgus ka AKI auditist. Autor/allikas: ERR

Aga tagasi avaliku teabe seaduse eelnõu juurde. Avalikkuse ligipääsu riigi toodetavale teabele üritatakse eelnõu kooskõlastusringil piirata ühemõtteliselt ja olulisel määral.

Näiteks asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabele plaanitakse määrata juurdepääsupiirang kuni viieks aastaks, aga kui piirangute põhjus püsib, võib asutuse juht juurdepääsupiirangutähtaega viie aasta võrra pikendada, ja nõnda korduvalt. Avalikkus ei saa kuidagi kontrollida, kas asjaolud on ära langenud või ei, asutused aga võivad oma suva järgi dokumentide ligipääsupiiranguid üha pikendada, sest neile antakse otsustusõigus piirangute pikendamise üle otsustamisel.

"Seadusega ei tohtinud "AK" märget rohkem kui ühe korra pikendada. Tegime selle võimalikult ebamugavaks, sest seda pole tegelikult üldse vaja. Seda on vaja ainult hetkel ebamugavatel teemadel, et ametnik võiks poliitikule nõu anda, kartmata, et ta selle käigus "bussi alla" lükatakse," selgitab 2001. aastal vastu võetud avaliku teabe seaduse vaimne isa Ivar Tallo sinna kirjutatud "AK" märke algset mõtet.

Tallo ütleb, et seaduse loomise filosoofia oli lihtne - avalik teave peab olema avalik.

"Kui inimene ei tea, mis teavet võib olemas olla, siis ta ei oska küsida," selgitab Tallo, lisades, et näiteks kõik eelnõud muutuvad seadusena niikuinii avalikuks, kuid nende avalikustamine juba protsessi käigus annab ühiskonnale võimaluse vahele segada, enne kui sellega saab hakata kahju tekitama.

Tallo ütleb, et just info avalikkuse põhimõte võimaldas omal ajal e-riigi üles ehitada. 20 aastat hiljem on selle põhimõtteni jõudnud ka Euroopa Liit, mille direktiivi liikmesriigid nüüd üle võtavad.

Toonase avaliku teabe seaduse üks "ämmaemandaid" Rein Lang ütleb otse, et praegused arengud avaliku teabe järk-järgulisel salastamisel on masendavad.

"Jah, ajapikku on see ABS ehk administratiiv-bürokraatlik süsteem suutnud läbi ajada kõikvõimalikke erandeid. Neid erandeid on praegu, kui ma nüüd õigesti mäletan, 30 ringis. Esialgu oli neid kümmekond, mille üle ju ka diskuteeriti. Ilmselgelt vajaks kogu see värk mingit suuremat analüüsi ja igal juhul tuleks see protsess pigem tagasi pöörata," leiab Lang. "Kui kellelgi on mingeid riigisaladuse tunnusega asju, siis nad peavadki seda riigisaladusena menetlema, mitte pugema nüüd selle avaliku teabe seaduse taha ja iga viie aasta tagant sinna uusi templeid peale toppima. See on äärmiselt kahetsusväärne."

"AK" märke kuritarvitamine

Ka AKI leiab, et avalikud asutused on läinud liigse salastamise teed.

"Inimestel on õigus teada, mida avalikud asutused igapäevaselt teevad – millist poliitikat järgitakse, missuguseid seaduseid ja regulatsioone valmistatakse ette, missugused on käsilolevad programmid ja projektid, kuidas kasutatakse avalikku raha ning missuguste rahvusvaheliste kokkulepete alal käivad läbirääkimised," loetleb Signe Heiberg.

Ta tuletab meelde, et avaliku teabe seaduse eesmärgiks on tagada üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele avalikkuse ja igaühe juurdepääs ning anda avalikkusele võimalus kontrollida avalike ülesannete täitmist.

"Avatud ja läbipaistev otsuste tegemine on iga demokraatliku süsteemi alus, s.t kodanikel on õigus teada, kuidas ja miks otsuseid tehakse. Selle vastand – salalikkus – tekitab umbusaldust ja ükskõiksust kodanike seas ning suletud mõtteid poliitikute hulgas," ütleb Heiberg.

Ka riigisekretär Taimar Peterkop asus seisukohale, et tendentsid avaliku teabe seaduse ümber on liikumas seaduse algse mõttega vastupidises suunas.

Peterkop juhib tähelepanu, et riigi käsutuses olevale teabele juurdepääsu piiramist ja piirangute tähtaja pikendamine ei tulene tegelikult eelnõu tekstist, vaidkaitse- ja siseministeeriumist eelnõu kooskõlastamisel esitatud ettepanekutest, mida justiitsministeerium aga ei arvestanud.

"Tõstatatud probleem on pigem õigustatud, kuna avaliku teabe seaduse igapäevane rakendamine on kaugenenud seaduse eesmärgist. Seaduse eesmärgi kohaselt tuleb tagada üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele avalikkuse ja igaühe juurdepääsu võimalus, lähtudes demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi ning avatud ühiskonna põhimõtetest, ning luua võimalused avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle," ütleb Peterkop.

"Tuleb tõdeda, et avaliku võimu asutustes võib olla kujunenud või on kujunemas praktika, kus vastupidiselt avaliku teabe seaduse eesmärgile piiratakse teadlikult juurdepääsu dokumentidele ehk leitakse mistahes "sobiv" "AK" alus (avaliku teabe seaduse alused on piisavalt paindlikult tõlgendatavad); teadmatusest piiratakse teabele ligipääsu ehk juurdepääsupiirang pannakse valedel alustel ja/või põhjusetel (avaliku teabe seaduse alused on kas liialt laialt tõlgendatavad või eksitavad); kehtiv kord võimaldab "AK" märke lisamist ka ühe sensitiivse lause tõttu, mistõttu piirang pannakse automaatselt tervele dokumendile," toob Peterkop esile kuritarvitused, mis seaduse tõlgendustega on kaasnenud.

Meelt muutnud kaitseminister

Plaani "asutusesiseseks kasutamiseks" märget dokumentidel lõputult pikendada on toetanud nii kaitseminister Kalle Laanet, siseminister Kristian Jaani kui ka keskkonnaminister Tõnis Mölder. Plaani asus kritiseerima aga justiitsminister Maris Lauri.

Sel nädalal ERR-i veebisaadet "Otse uudistemajast" väisanud Laanet, kes seni kõige tulisemalt võimalikult pika dokumentide salastamise eest on seisnud, asus aga ootamatult uuele positsioonile.

Laanet ütles, et tänaseks on mitu sammu tagasi astutud ning tema toetab nüüd põhimõtet, et dokumentide salastatust ei saa pikendada rohkem kui kümme aastat. Ta märkis, et lisaks tuleb kriitiliselt üle vaadata, mis on "AK" dokumentide sisu ja kas see ikka vastab salastatuse mõttele või mitte. Kaitseminister leidis, et liiga palju dokumente ja ka e-kirjavahetusi on saanud "AK" märke.

"Meil oli justiitsminister Maris Lauriga vestlus ja meie positsioonid on sarnased, et selliseid dokumente on liiga palju. Nii pole ühiskondlik kontroll kõige parem. Avalikkus, kes teostab meie üle ühiskondlikku või tsiviilkontrolli, ei saa seda teha, sest kõik dokumendid on natuke salajased," ütles Laanet saates.

Laanet rääkis, et on kokku kutsunud töörühma, kes analüüsib, kui palju on kaitseministeeriumis "AK" märkega materjale liikumas.

"Minu seisukoht on, et senikaua, kuni mingi aruteluprotsess käib, siis selles faasis kuni otsuse vastuvõtmiseni on tegemist piiratud juurdepääsuga. Aga kui otsus on vastu võetud, siis tuleks see piirang maha võtta."

Võimalik, et ministri meelemuutuse taga peitub avalik adresseerimine. Nimelt kirjutas Eesti Ekspressi ajakirjanik Tarmo Vahter kolm nädalat tagasi avaliku pöördumise Kalle Laaneti poole, kus heidab ministrile ette, et too teeb oma kooskõlastuskirjas ettepaneku kümneaastane maksimumpiirang kaotada, sellele ühtegi põhjendust toomata.

Toimetaja: Merilin Pärli

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: