Aivar Toom: me peame rääkima tsiviilkontrollist ({{contentCtrl.commentsTotal}})

Aivar Toom.
Aivar Toom. Autor/allikas: erakogu

Kriisi puhkedes selgub kiiresti, kui ulatuslik on kontrollijate ja kontrollitavate vaheline usaldus ning kui hästi on osatud normatiivaktid kriisi erinevate variatsioonide jaoks ette valmistada ja vastavad tegevused läbi harjutada, kirjutab Aivar Toom.

Koroonaviiruskriis õpetas meile lisaks hügieeniharjumustele palju muudki ning neid õppetunde, mida mööduv kriis pakkus, tasub tulevikuväetisena tähele panna. Sellest hulgast õppetundidest on silma jäänud avaldused kriisi lahendajate omavahelise usalduse kaotusest.

Pakun, et üks võimalus neid algpõhjuseid leida ja mõista peitub loomulikus hõõrdumises spetsialistide autonoomia ja juhtide kontrollivastutuse vahel, teisisõnu tsiviilkontrolli praktilises rakendumises. Alljärgnevat võiks võtta kui arutelu, mitte hinnangut kriisi lahendamisele, sest kriis meie ümber jätkub ja elu koos viirustega kestab edasi.

Terminoloogia ja akadeemiline taust

Esmalt tuleb selgitada terminoloogiat. Tsiviilkontrolli mõiste pärineb politoloogia eriharu, tsiviil-militaarsuhete valdkonnast. Kuna eesti keeles on kontrollil kategooriline tähendus, siis on tsiviilkontrolli kõrval käibel veel mõisted tsiviiljuhtimine või tsiviiljärelevalve.

Nendelgi versioonidel on keeletundlike inimeste meelest omad hädad, kuid mõiste sisu on kõikide versioonide puhul ikka sama – mingi valdkonna ekspertide mõju ja tegevuse autonoomia ohjamine ühiskonnakorralduse stabiilsena püsimise eesmärgil.

Lühidalt ka valdkonna akadeemilisest taustast. Kõige enam tekste on kirjutatud ametnike ja poliitikute poolt tehtavast järelevalvest sõjaväelaste tegevuse üle.

Sõjaväelaste mõjuvõimu ohjamist peeti Teise maailmasõja järel, mil tsiviil-militaarsuhetega teaduslikult tegelema hakati, vajalikuks uurida eesmärgiga viia miinimumini sõjaväelise riigipöörde risk, mida peeti Lääne tsivilisatsioonis toona demokraatliku ühiskonnakorralduse ülesehitusprotsessile suurimaks ohuks.

Valdkonna tüvitekstide autorid on Samuel P. Huntington ja Morris Janowitz. Neist esimene leidis tsiviil-militaarsuhete sisuks, et elukutselised sõjaväelased ei sekku poliitikasse oma kõrge professionaalsuse tõttu ja teine toonitas eri valdkondade vahelist konvergentsi - militaarstruktuuride tsiviliseerimist või tsiviilühiskonna militariseerimist, kui tsiviilkontrolli rakendumise tulemust.

Vähem on avaldatud uurimusi sisejulgeolekuasutuste (eelkõige luurevaldkond) ning eraõiguslikul alusel tegutsevate jõustruktuuride tegevuse kontrollist. Tegelikult puudub eluvaldkond, mille üle vähemalt teoreetiliselt järelevalvet ei teostata, aga kõigest sellest ei ole eraldi teaduslikult uuritavat valdkonda tekkinud.

Mööduv kriis defineeriti häda- ja eriolukorra mõttes meditsiinivaldkonda, kuid kriis oli samal ajal nii ulatuslik, et puudutas kõiki eluvaldkondi. See omakorda tähendas terve rea valdkondade lisandumist, mille suhtes tuli senisest põhjalikumalt või üldse esmakordselt kontrollimeetmeid rakendada ning tekkinud olukord oli uus nii kontrollivale kui kontrollitavale osapoolele.

Usalduskriisi põhjuste pundar

Tsiviilkontrolli tulemuslikuks toimimiseks on neli põhieeldust:

  1. demokraatlikult korraldatud ja võimude lahususel põhinev riigivalitsemine;
  2. õigusriigi põhimõtete alusel vastuvõetud valdkondlike raamseaduste ja teiste normdokumentide olemasolu;
  3. piisav hulk riigi käitamiseks vajalikke professionaale;
  4. riigi toimimiseks piisav rahavoog.

Lisaks on veel üks üldine põhimõte, et tsiviiljärelevalve peab olema katkematu, teisisõnu kontroll ning selle tõhusus ei tohi sõltuda tingimustest kus kontrollitav valdkond toimib.

Keskendun alljärgnevalt vaid teisele eeldusele kitsamalt kriisireguleerimise mõttes, sest esimesega meil erilisi probleeme ei ole, kolmas on oma olemuselt proportsionaalne hinnang lähtuvalt ühiskonna tööealiste inimeste kogusummast ning viimane sõltub otseselt kolmest esimesest, printsiibil – enne idee, seejärel rahastus.

Tavakodanikuna leian, et kaasaegse riigiaparaadi õigusloome võimsus on suurepärane ning kriisireguleerimiseks on meil olemas põhjalik õiguslik raamistik, koos küllaltki kõrge valmisolekuga selle raamistiku kohendamiseks.

Seega peaks ka teise põhieeldusega justkui korras olema, kuid minu arvates just siin ongi peamine puuduste ja usalduskriisi põhjuste pundar.

Probleemid ilmnesid õigusaktide ellurakendumisel ning selleks on väga inimlik põhjus – inimesed tajuvad maailma erinevalt ja mistahes tekstist saadakse aru individuaalselt.

Kui keegi seda ei usu, siis võtke ette mingi detailne toiduretsept ja tehke täpselt selle järgi toit valmis ning seejärel, või ka samal ajal, teeb sama retsepti alusel ja samadest komponentidest toidu valmis keegi teine. Tulemuseks on sama toit, mis mingites nüanssides kindlasti erineb.

Võib-olla on see näide liialt triviaalne ning mõne arvates on toiduvalmistamise analoogiat kriisireguleerimisse vedada kohatu. Jään siiski eriarvamusele, sest  aastatuhandete jooksul korraldatud katsed kujundada inimestest objekte ei ole siiani õnnestunud ning loodetavasti ei õnnestu ka tulevikus.

Pigem on need katsed süvendanud arusaamist, et inimesed on jätkuvalt oma füüsiliste ja vaimsete parameetrite poolest erinevad. Seega tuleb eeldada, et inimesed mõistavad maailma ja seal toimuvat erinevalt ning täielik üksmeel on üliharuldane erand.

Tsiviiljärelevalve tõhusa teostamise aluseks on eesmärgistatud ja selgete nõuete olemasolu, millest peavad täideviijad õigesti arusaama, mis ongi minu arvates põhiline probleem – seaduse või mistahes korraldava teksti avaldamine ei taga selle regulatsiooni rakendumist täpselt selliselt, nagu teksti koostaja ette kujutas.

Alati tekib küsimusi, tõlgendusvariatsioone, irratsionaalseid või tundmatuid takistusi ning mida suurem on regulatsiooni alusel tegutsejate hulk, seda rohkem küsimusi, variatsioone ja takistusi.

Eelnevast lähtuvalt paneb mind siiralt imestama seadustekstide koostajate optimism, mis võimaldab neil avaldada keerukaid ja detailseid normatiivakte, eeldusel, et spetsiaalse ettevalmistuseta inimesed võtaksid need oma elutegevuse aluseks avaldamishetkest alates ilma vähimate reservatsioonideta.

Siin on otsustamiskoht, kuidas keerukad ja detailsed regulatsioonid ellu võiks rakendada ning selleks on kaks teed – kehtestada veel detailsemaid juhiseid  või selgitada eesmärke mida on vaja saavutada ja lubada inimestel endil valida moodused kokkulepitud eesmärkideni jõudmiseks.

Möödunud kriisis valiti esimene tee, sest ei olnud vist valdkonda, mille jaoks ei koostatud tegevusjuhist või ei püütud kehtestada seni tundmatuid, või juba ära unustatud käitumisnorme. Tulemuseks oli ja on üle reguleeritud elukeskkond, kus kõikide reeglite järgimise järelevalveks kuluks lõviosa riigi ressursist.

See on tsiviilkontrolli teine äärmus, kui seadusandja loob olukorra, mil täidesaatjal kulub enamik jõust kehtivas seadusandluses orienteerumisele ja järelevalve teostamisele. Samal ajal toimib päris elu omasoodu ratsionaalselt ja üsna ökonoomselt edasi.

Tavakodanikul ei ole sageli aimugi, milline vastutus on millisel ministeeriumil või kohaliku omavalitsuse allasutuse juhil või veel vähem mingi kitsama valdkonna spetsialistil.

Viimane kriis tõi laiema avalikkuse ja riigi juhtkonna huviorbiiti valdkonnad, mille olemasolust, veel vähem sisulisest toimimisest, ei teatud enne kriisi eriti midagi. Selles mõttes on kriisid erinevates valdkondades head – saab selgemaks, kuidas ühiskond toimib või ei toimi ning saab aru sellest, kuidas olid asjad planeeritud käima ja kuidas need siis päriselt käivad või ei käi.

Lisaks viimati ühiskonna huviorbiidis olnud terviseametile meenutame lähiminevikust listeeriakaasust või sigade aafrika katku puhangut, kui õppisime tundma veterinaar- ja toiduameti tegevusvälja.

Oma mõju ulatuselt ei ole mainitud kriisid hiljutisega väga võrreldavad, kuid üks peamisi õppetunde just tsiviilkontrolli kontekstis on mõlema kriisi puhul kehtivatest seadustest tulenenud erinevused ühiskonna ootuste ja valdkonna professionaalide reaalsete tegevuste vahel.

Kokkuvõtteks saab öelda, et tsiviiljärelevalve teostamiseks laiemalt kriisireguleerimises on vastu võetud piisavalt normatiivakte. Puudulik on olnud seatud nõuete täitmist võimaldavate tegevuste harjutamine ning järjepidev dialoog nende nõuete täitmisest tulenevate õppetundide rakendamiseks.

Kriis tõi välja hulgaliselt teravaid puudusi, mis lähemal uurimisel olid juba mõnda aega spetsialistidele teada, kuid mille likvideerimise vajadust relevantsel otsustajate tasemel tõsiselt ei võetud. Kriis olnuks leebem õigeaegsete investeeringute teostamisel koolitusprotsessi, varude arvestuse, ladustamise ja soetuse süsteemi ning analüüsi ja kommunikatsiooni valdkonda.

Kes valvab valvajaid?

Lõpetuseks lühidalt tsiviilkontrolli teisest osapoolest – kontrollitava valdkonna professionaalsest korpusest.

Kõigi elukutsete puhul on nende valdkonna autonoomsus määrava tähtsusega. Autonoomsus tagab valdkondliku töörahu. See rajaneb usaldusel professionaalide vastu ning lisaks usaldusele ka valdkondlike raamseaduste ja teiste normdokumentide olemasolule.

Kriisi puhkedes selgub kiiresti, kui ulatuslik on kontrollijate ja kontrollitavate vaheline usaldus ning kui hästi on osatud normatiivaktid kriisi erinevate variatsioonide jaoks ette valmistada ja vastavad tegevused läbi harjutada.

Praeguseks võib öelda, et koroonakriisi kulgedes kidus usaldus mõnes valdkonnas olematuks. Usalduse kadumise üks põhjustest oli arvatavasti ka professionaalse autonoomia rikkumine poliitilise juhtkonna poolt, ehk niinimetatud pika kruvikeeraja efekt, mis toob kaasa kriisireguleerimise politiseerimise.

Sealt edasi algab polariseerumine, mille silumiseks kulub hulk kallist ressurssi. See oht on tegelikult igapäevane, sest nagu eelnevalt öeldud, siis ei saa tsiviilkontrolli ulatus tavaolukorras oluliselt erineda selle ulatusest kriisis, vähemalt ilma seda läbi harjutamata, sest ülesannete jäävuse printsiip on universaalne.

Küll aga tuli viimatises kriisis ilmselt mõlemale osapoolele üllatusena nii fakt, et täidesaatjaid kontrolliti, kui ka kontrollijatele tegeliku olukorra erinevus võrreldes normatiivse tekstiga.

Ei ole näinud piisvalt usaldusväärseid uuringuid selle kohta, kui palju on kriiside politiseerumise taga siirast tegutsemissoovi ja kui palju edevust, kuid eesootavate kriiside sujuvamaks lahendamiseks peab meie parlamentaarses riigis olema valmis kaasaegne vastus iidsele küsimusele – quis custodiet ipsos custodes ehk kes valvab valvajaid?

Toimetaja: Kaupo Meiel

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: