Sven Kirsipuu: riigi rahanduse väljakutsed ja valdkondlikud prioriteedid

$content['photos'][0]['caption'.lang::suffix($GLOBALS['category']['lang'])]?>
Sven Kirsipuu Autor/allikas: Sander Koit / ERR

Eelarvepoliitiliste valikute tegemisel on õige-vale skaala üldjuhul liiga lihtsustatud. Oluline on hinnata riske, mõista kõrvalekaldeid soovitud eesmärkidest, näha otsuste mõju, kirjutab Sven Kirsipuu algselt Riigikogu Toimetistes ilmunud kommentaaris.

Eelarvepoliitikat ja riigi rahandust on ajalooliselt ümbritsenud paljud keerulisena kõlavad kontseptsioonid, müüdid ja ebatäpsed tõlgendused. Kui majandusarengute puhul on üsna selge, et neljaprotsendiline kasv on parem kui kaheprotsendiline, siis eelarvepuudujäägi ja riigi võlakoormuse puhul on hea-halb skaala ebapiisav ja üldjuhul sõltub vastus kontekstist ja konkreetsest majandusolukorrast.

Seetõttu levivad avalikkuses ka üksteisele vastukäivad arvamused võlakoormuse ja eelarvetasakaalu kohta, aga näiteks ka kontekstivälised hinnangud optimaalse maksukoormuse kohta, vaadates tihti mööda seosest riigi pakutavate teenuste mahuga. Lisaks võib paljudele jääda arusaamatuks, mida tähendab väide, et riigil ei ole raha ja kuhu siis kaob see raha, mis igal aastal riigieelarvesse juurde laekub.

Mitmed nimetatud teemad saavad järgnevalt veidi põhjalikumalt käsitletud ja välja kooruvad ka Eesti senised valdkondlikud prioriteedid, kui võrrelda riigi kulude taset teiste Euroopa riikidega.

Eelarvepoliitika eesmärgid

Kõige laiemalt on eelarvepoliitika eesmärgiks tasakaalustada majandusarengut ja teha seda kestlikul viisil. See tähendab majanduslanguse ajal eelarvepuudujäägiga kasvu stimuleerimist ja headel aegadel defitsiidi katteks võetud laenu tagasimaksmist või reservide kogumist. Seetõttu ei saa ka väita, et eelarvepuudujääk või võlakoormuse kasv on tingimata negatiivne.

Majanduse toetamise kaudu hoitakse rohkem inimesi tööturul ja säilitatakse majanduse vereringes tarbimistaset näiteks suurenevate töötuskindlustushüvitistega või lisakulutuste ja -investeeringutega. Samas, nagu öeldakse, ei ole majandus pesumasin, millel on kasutusjuhend ja mille nuppe keerates teame täpselt, mida teeme ja mis on selle tulemus.

Seetõttu võib olla põhjendatud ka hoiak, et majanduse struktuuri muutmisse tuleks uute meetmetega võimalikult vähe sekkuda ja lasta automaatsetel stabilisaatoritel (sh vähenevad maksutulud ja suurenevad töötutoetused) töötada.

Toimub n-ö isepuhastumine ja ümberstruktureerumine, mistõttu kriisist väljutakse paremate majanduslike fundamentaalnäitajatega. COVID-19 viirusest põhjustatud kriis ei ole siiski makromajanduslike tekkepõhjustega ja ebaproportsionaalselt pihta saanud sektorite ajutine toetamine on erinevalt üldprintsiibist kontseptuaalselt põhjendatud.

Oluline on riigi rahanduse jätkusuutlikule kursile tagasi jõudmine pärast kriisi möödumist ja see viitab kas võetud meetmete ajutisusele, riigi muude kulude kärpimisele või maksukoormuse suurenemisele.

Viirusepuhangule eelnenud fiskaalse jätkusuutlikkuse võrdlused näitasid, et Eesti kuulub pigem madala riskiga riikide hulka. Nagu jooniselt 1 näha, sõltub jätkusuutlikkus eelkõige demograafilisest survest tervishoiu- ja pensionikuludele.

Seega määrab riskitaseme riikliku pensionisüsteemi heldus, tervishoiuteenuste maht ja tööealise elanikkonna vähenemise ning rahvastiku vananemise määr. Samas ei räägi finantsiline jätkusuutlikkus loomulikult midagi sotsiaalsest jätkusuutlikkusest.

Saksa ökonomisti järgi nime saanud Wagneri seadus nimelt viitab, et riikide elatustaseme kasvades suureneb ka ühiskonna soov paremate ja kvaliteetsemate avalike teenuste järele. Nii kasvab muuhulgas surve pensioni- ja tervishoiukulude kasvuks.

Arvestades Eesti sotsiaalkulutuste suhteliselt madalat taset Euroopa Liidu keskmisega võrreldes, võib ka fiskaalsete riskide hinnangus tulevikus korrektiive tulla, kui Wagneri seadus peaks rakenduma.

Joonis 1. Eelarve jätkusuutlikkus Euroopa Liidus. Autor/allikas: Euroopa Komisjon

Osaks riskianalüüsist on ka eelarvepositsioon, mis kriisi ajal võib anda muidugi ebaadekvaatse lähtekoha, kuid mõõdetuna tavapärase majandusolukorra juures viitab riigi laenuvajadusele ja seeläbi potentsiaalselt kasvavatele intressikuludele. Viimaste suurenemine koos laenukoormusega võib kaasa tuua võlaspiraali.

See on olukord, kus kasvav võlg tekitab turgudes intressimäärasid kergitavat ebakindlust, mis tõstab intressikulusid ja suurendab seetõttu defitsiiti ning see omakorda suurendab võlakoormust jne.

Kokkuvõttes tuleb eelarvepoliitika eesmärkide täitmiseks jälgida nii hetke majanduskonjunktuuri kui ka pikaajalisi (demograafilisi) trende. Seetõttu on oluline mitmeaastase eelarvestrateegia olemasolu ja kaugemale vaatavad prognoosid, mis võivad olla küll ebatäpsed, kuid siiski kasulikud.

Nüansse eelarvepoliitikas on aga väga palju ja seetõttu vajab iga konkreetne kaasus või risk hinnangute andmiseks põhjalikumat analüüsi ning vastuseid päris paljudele detailsetele küsimustele.

Joonis 2. Võlgade pikaajalised trendid Autor/allikas: Euroopa Komisjon, Almeco

Euroopa Liidu kogemus võlataseme juhtimisel

Tihti kõlab avalikkuses küsimus, kas riigid peavad võetud laene ka kunagi tagasi maksma. Teoreetiliselt on muidugi võimalik, et võlakohustuse lunastamise hetkel emiteerivad riigid uued võlakirjad ja võlg ei vähenegi.

Praktikas esineb lisaks palju näiteid, kus võlakoormus pikema aja jooksul mitte ainult ei püsi samal kohal, vaid aina kasvab. Siiski on enamiku Euroopa riikide puhul siiski näha püüdu teatud aja jooksul võlga vähendada, kuid tihti saab positiivne majandustsükkel enne läbi, kui võlakoormus piisavalt madalale tagasi langeb.

Joonisel 2 on toodud näitena Soome võla dünaamika pikema aja jooksul ja seda on võrreldud Itaalia, Hispaania, Rootsi ning Hollandi vastava näitajaga. Soome puhul on näha, et vaatamata võla vähenemisele 1990. aastate keskpaigast 2009. aasta finantskriisini, on võlatase praeguseks suurem kui lama kõrgfaasis.

Hispaania ja Itaalia trend on Soomega väga sarnane, kuid alguspunkt on oluliselt kõrgemal ja seetõttu on need riigid n-ö teises liigas. Rootsi on oma 1990. aastate alguse kriisi kõrgtaset märkimisväärselt suutnud vähendada, mis on teadliku struktuurse eelarveülejäägi hoidmise poliitika tulemus.

Hollandi võladünaamika on erinevalt teistest riikidest väga suurte kõikumistega lühikese perioodi vältel, mis viitab agressiivsele eelarvestamisele ehk kiirele ja tugevale reageerimisele nii kriisides kui ka kriisist väljumisel pöördumaks tagasi jätkusuutlikule rajale.

Ka selle väikese riikide valimi puhul joonistuvad välja üsna erinevad eelarvepoliitilised valikud, kuid loomulikult oleks liiga lihtsustatud üheselt öelda, milline poliitika on õige ja milline vale.

See sõltub eelkõige sellest, mida eelarvepuudujäägi ja võla suurenemisega on riigis majanduslikult saavutatud ja kas puudujäägiga majanduskasvu stimuleerimine on kaasa toonud SKT kasvu (või languse vähenemise), mis kompenseerib suurenenud intressimaksed või on tegemist mitteproduktiivsete investeeringutega, mis majanduspotentsiaali tulevikus hoopis vähendavad. See analüüs vajaks aga eraldi diskursust, milleks käesolevas artiklis ruumi ei jagu.

Hoiatav näide Kreeka näol on samas kõigil meeles – pikkade aastate jooksul läks võlakoormuse kasv mittetootlikku mullistusse, millele järgnes paratamatu kõva kukkumine. Kui aastal 2007 oli Kreeka SKT per capita ostujõudu arvestades 95 protsenti EL-i keskmisest, siis praeguseks on see kukkunud 68 portsendini ja võlakoormus on stabiliseerunud väga kõrge 180 protsendi juures SKT-st.

Iga hinna eest ennast "rikkaks laenata" on kindlasti ebamõistlik ja vastutustundetu, kuid riigi laenu abil ajutiselt suurte turutõrgete vähendamine või potentsiaali avamine ei ole arusaadavalt midagi ennekuulmatut ega eos valet. Iseasi on see, kui kindlad me saame olla nende konkreetsete valikute mõjus SKT-le.

Samuti ei ole laenul üldjuhul silti küljes ja esialgsed kavatsused võivad muutuste tuules ajaga hägustuda, mistõttu mingil hetkel ei suuda enam keegi öelda eelarvepuudujäägi ja võlakoormuse kasvu põhjusi.

Joonis 3. Eesti konvergents Euroopa Liiduga. Autor/allikas: Sven Kirsipuu

Ettevaatavalt kasvavad 2020. aasta kriisi tingimustes nii joonistel toodud kui ka paljude teiste Euroopa riikide võlakoormused väga kiiresti 10–20 protsendipunkti võrra SKT-st. Selle põhjuseks on lisaks SKP (ehk murru nimetaja) vähenemisele ka eelarvepuudujääkide paisumine.

Vähenevad maksutulud ja lisastiimulit andvad meetmed viivad Euroopa Liidu keskmise võlataseme tõenäoliselt üle 100 protsendi SKT-st, mis (taas)tekitab arutelu selle üle, kas võlakoormusel on ka mingi ülemine piir, mis ei ole enam jätkusuutlik

Ajalugu on näidanud, et see piir on aegade jooksul muutuv ja olukord, mis mingil hetkel tundub väga äärmuslik, on järgmisel hetkel paratamatus, millega turuosalised tunduvad leppivat.

Ka Eesti võlakoormus kasvab lähiaastatel samamoodi nagu Euroopa trendid ligi 20 protsenti SKT-st, ulatudes septembris heaks kiidetud riigi eelarvestrateegia plaanide kohaselt umbes 31 protsendini SKT-st aastaks 2024.

Tulenevalt soodsast intressikeskkonnast kasvavad riigi intressikulud kõigest 0,1 protsenti SKT-st ehk ca 20 miljoni euro võrra aasta kohta, kuid kindlasti esineb risk, et võla refinantseerimisel tulevikus võivad kehtida juba kõrgemad intressimäärad. Juhul kui eelarvepuudujääk peaks jääma pikemalt kestma, lisab see survet maksukoormuse tõusule, et intressikulusid katta.

SKT ei pruugi näidata heaolu

Eespool on juttu olnud eelarvepoliitika ja majanduskasvu vahelistest seostest, kuid oluline on mõista, et kuigi SKT-d võrdsustatakse tihti heaoluga, siis selle jaoks ei ole ta kõige parem näitaja.

Erinevalt tavainimese jaoks abstraktseks jäävast SKT-st, püütakse heaolu hinnata erinevate indeksite abil, millest levinuim on ehk rahvusvahelist võrdlust võimaldav ja OECD avaldatav heaolu indeks –  Better-Life-Index (OECD 2020).

Näiteks Jaapani ja Itaalia SKT per capita on ostujõuga korrigeerides Eestist oluliselt kõrgem, ulatudes vastavalt 93 protsendini ja 95 protsendini Euroopa Liidu keskmisest. Samas viidatud heaolu edetabelis on mõlemad Eestist tagapool – hinnates turvalisuse ja hariduse taset, eluaseme kättesaadavust, tervishoiu tulemusnäitajaid, töö- ja puhkeaja tasakaalu, ühiskonna turvavõrku jms näitajaid, on Eesti olnud edukam.

Noorematest demokraatiatest edestab meid veel vaid Sloveenia, kes on edetabelis vahetult meie ees, kuid OECD kõigi riikide seas oleme siiski keskmikud. Seetõttu on oluline mitte ära unustada, et kuigi eelarvepoliitika on suunatud majandusarengute kestlikule tasakaalustamisele, on selle kõrgem eesmärk ikkagi heaolu kasv seda loovate valdkonnapoliitikate jätkusuutliku rahastamise ning võimaluste ja riskide peegeldamise kaudu, mitte olles asi iseeneses.

SKT ja heaolu vahel on kindlasti tugev korrelatsioon, kuid kujutage ette olukorda, kus näeme järgmised kümme aastat vaeva, et Euroopa Liidu keskmisele SKT tasemele läheneda, aga avastame ühel hetkel, et meie heaolu on hoopis vähenenud.

Erinevaid riike võrreldes ei ole see kindlasti välistatud stsenaarium. Lisaks heaolu loovate valdkondade väljakutsetele takistab Eesti SKP konvergeerumist Euroopa Liiduga meie demograafia. Viimaste prognooside järgi vähendab Eesti rahvastiku kahanemine ja vananemine majanduskasvu potentsiaali sedavõrd, et meie lagi saabub enne, kui saavutame Euroopa Liidu keskmise taseme (joonis 3).

Välja arvatud juhul, kui leiame mõne ebatavalise tootlikkust järsult tõstva võimaluse või niši, mis demograafilisi trende kompenseerivad, või pöördub tööealise elanikkonna arv tõusule.

Tootlikkuse tõusu nimel tasub loomulikult vaeva näha ja seda riigi poolt toetada, sest isegi kui SKT ja heaolu ei ole üksüheses seoses, sõltub sissetuleku komponent heaolu indeksis valdavalt majandusarengu tasemest. Majanduskasvu kaudu vähendame absoluutset ja palgavaesust, kuid arusaadavalt ei muuda see suhtelist vaesust ega tähenda automaatselt kvaliteeditõusu kõigis heaolu tõstvates valdkondades.

Eelarve paindlikkus on madal

Joonis 4. Riigieelarve tulude automaatne jagunemine. Autor/allikas: Rahandusministeerium

Kõik viidatud heaolu loovad poliitikad vajavad rahastust, aga kui suur on üldse riigieelarve miljardite sees valikuvabadus? Käesoleva aasta riigieelarves esialgu prognoositud tulude maht oli 11,8 miljardit eurot, kasvades võrreldes 2019. aastaga ligikaudu 600 miljoni euro võrra.

Arusaadavalt tekib küsimus, miks on iga-aastased eelarveläbirääkimised nii pingelised ja otsustusruumi tundub nende sadadesse miljonitesse ulatuvate kasvude ja miljardiliste tasemete sees olevat väga vähe.

Rahalised võimalused määrab eelarvepositsiooni eesmärk, mille miinimumnõuded sätestab riigieelarve seadus, ja riigi tulude prognoos. Kui eeldada, et eelarvetasakaalu ei tule parandada, siis jääb üle analüüsida, mis toimub samal ajal riigieelarve kuludega.

Teadupärast sisaldab riigieelarve erinevaid indekseeritud kulusid (näiteks pensionid ja kaitsekulud), mitmed kululiigid kasvavad automaatselt üldise majanduskasvuga kooskõlas (näiteks vanemahüvitis), teatud tulud kantakse otse teistele asutustele (näiteks ravikindlustuse sotsiaalmaks haigekassale) ja välisvahenditega seotud tulude kasv on juba ette ära seotud konkreetsete valdkondlike projektidega.

Kuigi viimaste puhul on kindlasti otsustusruumi, on see siiski sildistatud raha ja jääb allpool kirjeldatud arvestuses väljapoole täielikult vabu vahendeid.

Joonisel 4 on kirjeldatud riigieelarve kulude kasvu 2020. aastal ja seda, kuhu see tulu jaguneb. Toodud näite puhul jääb vabu vahendeid ligikaudu 600 miljonist järele vaid 58 miljonit. Kui eelarvereeglid nõuaksid veel liikumist puudujäägist tasakaalus eelarve poole, siis see järele jääv 58 miljonit ehk ca 0,2 protsenti SKT-st võib osutuda isegi liiga väikeseks sammuks ja tuleb teha ebapopulaarseid otsuseid kärbete või maksutõusude näol.

Kokkuvõttes on eelarve vähene paindlikkus kindlasti väljakutse, kuid samas on võimalik kehtivaid indekseerimisi ja seosesid alati vähendada, sest nii mõnigi automaatselt kasvav kulu on kas kokkuleppeline või õigusaktidega muudetav.

Kuna baaseelarve sees prioriteetide ümbertõstmist kelleltki raha ära võtmise kaudu kohtab harva, siis kujuneb eelarveläbirääkimiste käigus peamiseks debatiks uute tuluallikate leidmine või arutelu eelarvetasakaalu eesmärkide teemadel.

Viimane loob paraku eeldused pidevaks riigieelarve baasseaduse muutmiseks, sest Eestis hetkel kehtivad reeglid on Euroopa tasandil tehtud kokkulepetest konservatiivsemad ja selles on võimalik näha vabu vahendeid poliitikate realiseerimiseks. Samas võib Eesti trendina langeva maksukoormuse taustal küsida ka maksude optimaalse taseme kohta, finantseerimaks soovitud poliitikamuudatusi.

Joonis 5. Eesti riigi kulude tase ja võrdlus ELi keskmisega Autor/allikas: Eurostat

Valdkondade rahastamine konkureerib järjest vähenevale tulubaasile

Eesti maksukoormus langeb prognoosi kohaselt viimaste aastate 33 protsendi lähistelt SKT-st aastaks 2024 alla 32 protsendi taseme. Kindlasti on madalal maksukoormusel positiivne mõju majanduskasvu potentsiaalile ja konkurentsivõimele.

Teisalt olles taseme poolest alumises veerandis Euroopa Liidu riikide seas, ei maksa imestada, et panustades hariduse, kaitse ja kultuurivaldkonna kulutustes protsendina SKT-st Euroopa Liidu tipu lähedal, jäi näiteks sotsiaalse kaitse valdkonna rahastus 2018. aastal Euroopa keskmisele alla 5,8 protsendiga SKT-st ehk toonases vääringus ligi 1,4 miljardiga.

Samas ei ütle see fakt loomulikult seda, kas tegemist on õige või vale tasakaaluga eelarve sees. Tuleb lihtsalt mõista, et madala maksukoormuse juures ja teatud valdkondi Euroopa tipu tasemel rahastades (joonis 5), ei saa eeldada, et ka teised valdkonnad maksumaksja raha eest võrreldavalt tähelepanu saavad.

Prioriseerimine suhteliselt väikesemahulise eelarve sees võtab lisaks võrdluses teistega reljeefsemad jooned kui muidu. Eurostati andmetel olid 2018. aastal Eesti valitsussektori kulutused vabale ajale, kultuurile ja religioonile Euroopa Liidus teisel kohal, jäädes alla vaid Ungarile. Kaitsekulude puhul jagasime teist ja hariduskulude taseme poolest kolmandat kohta. Tuntavamalt keskmisele alla jäime lisaks sotsiaalsele kaitsele ka tervishoiu rahastamises.

Teadus- ja arendustegevuse rahastamisest on palju juttu olnud ja vastavalt kokkulepetele 2021. aasta eelarve sees tõuseb riigipoolne rahastus ühe protsendini SKT-st. Siiski on ehk huvitav teada, et arvestades meie valitsussektori kulude taset, on teadus- ja arendustegevuse kulud olnud Eesti jaoks juba aastaid prioriseerimise poolest Euroopa riikide tipus või selle lähedal.

Suhtena eelarve kogukuludesse panustas aastatel 2011–2013 Eesti teadus- ja arendustegevusse Eurostati andmetel Euroopas kõige rohkem ja 2018. aastal olime neljandal kohal (joonis 6). Seega näiteks kõrgemal kui Soome, kuigi nende ligikaudu kümme protsenti SKT-st kõrgem maksukoormus võimaldas neil suhtena SKT-sse siiski rohkem vahendeid eraldada – ligi üks protsent SKT-st.

Kui vaadata Eesti riigi kogukulude taset, siis see on kooskõlas suhteliselt madala maksukoormusega ja toetatud olulisel määral Euroopa Liidu vahenditest. Paistame silma selle poolest, et Eesti investeeringute osakaal kogukuludes pikemaajalise keskmisena on kõige kõrgem EL-is.

Seega, kui vaatame kulutusi muudele tegevustele peale investeeringute, siis on Eesti riik avalike teenuste mahu poolest pigem n-ö õhuke, jäädes riikide võrdluses alumisse veerandisse (joonis 7). Kuigi Iirimaa paistab silma väga madala kulutasemega, on see pigem nende SKT eripärast tingitud moonutus ja meist veel väiksemate kuludega riikide hulka kuuluvad Balti naabrid koos Bulgaaria ja Rumeeniaga ning Malta. 

Joonis 6. Teadus- ja arendustegevuse rahastamine Euroopas. Autor/allikas: Eurostat
Joonis 7. Riigi avalike teenuste maht (kulud ilma investeeringuteta) Autor/allikas: Eurostat

Tuleb näha tervikut

Eelarvepoliitika väljakutsed on tihti seotud terviku nägemise keerukuse ja pikaajalise vaatega, mida ei ole lihtne hoomata ega selgitada. See tekitab erimeelsusi eelarvearuteludes nii riigi sektori sees kui ka avalikkuses ning arusaadavalt saadab debatte maailmavaateline argumentatsioon.

Nagu artikli põhjal võib järeldada, on õige-vale skaala üldjuhul liiga lihtsustatud selleks, et eelarvepoliitilistele valikutele hinnanguid anda, kui äärmused välja jätta. Tihti tuleb järelduste tegemiseks analüüsida mitmeid tegureid ja otsuste koosmõju, mida on keeruline nii selgitada kui kõrvaltvaatajal mõista.

Oluline on hinnata riske, näha kõrvalekaldeid soovitud eesmärkidest, mõista erinevate otsuste mõju nii makromajanduslikult kui ka ettevõtte või üksikisiku tasandil ning piiratud ressursside tingimustes piisavalt prioriseerida. Loodetavasti aitas see artikkel mõne eelarvepoliitikat puudutava teema tausta avada, anda kellelegi uusi teadmisi ja peegeldada erinevate eelarveliste valikute tagajärgi.


Kasutatud allikad

Toimetaja: Kaupo Meiel

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: