"Õiguskantsleri vaatenurk on põhiseaduslikkuse vaatenurk ja ma rõhutaksin kohe alguses, et küsimus on selles, kuidas minna eelarve baasseadusega edasi niiviisi, et see vastaks kõige paremini põhiseaduse mõttele, et see annaks riigikogu liikmetele need võimalused, mis põhiseaduse järgi neil peaksid olema ja samal ajal võimaldaks ka innovatiivset ja mõistlikku riigi finantsjuhtimist," ütles Madise.

Madise nentis, et kui aastal 2021 esitatud aasta riigieelarve oli väga õhuke ja sisuliselt täiesti lahti kirjutamata, siis aasta-aastalt on kirjutatud eelarvet rohkem lahti. "Ja niisuguse eelarve riigikogule esitamises on osalised olnud kõik praegu riigikogus esindatud fraktsioonid, nii, et siin ei ole ka mingit poliitilist vastandust, mis võiks innustada kedagi süüdistama või hoiduma võimalikest parandustest tulevikus," märkis ta.

Riigikogu liikmed peavad nägema seadusega kinni kirjutatud kulusid

Madise sõnul peab põhiseaduse järgi olema riigikogu liikmetel võimalik näha, missugused kulutused on seadustega juba nii-öelda kinni kirjutatud.

"Et millised summad tuleb välja maksta tuginedes konkreetsele valdkonna seadusele ja inimeste õiguspärasele ootusele, näiteks pensionideks või lastetoetusteks või muudeks hüvitisteks-toetusteks. Suur enamus riigieelarvest ongi niimoodi kinni kirjutatud ja see on Eesti süsteemis täiesti loomulik ja ka maailma vaates ei ole see mitte midagi erakordset," rääkis Madise.

"Nii et need kulud minu meelest peaksid põhiseaduse paragrahvi 115 ja 116 silmas pidades olema selgelt näidatud. Et milline asutus, millises prognoositavas summas inimestele väljamaksed teeb. Need summad eraldi ja siis administreerimiskulud eraldi. Administreerimiskulu üldiselt hõlmab infotehnoloogiakulusid, personalikulusid, muid majandus- ja ülalpidamiskulusid. Ja siis on need osad eelarvest, mis on kas nii-öelda hallis alas, et põhiseadus küll ütleb, et näiteks piisaval hulgal koole tuleb üleval pidada või et töötuid tuleb toetada, aga kuidas ja kui suures määras, seda mitte nii täpselt. Et mitu kooli peaks olema, mitu kutsekooli peaks olema. Ja võib-olla seal on võimalik mingisugune suurem üldistusaste. Ja siis on üks väga väike osa rahast, mida saab nii-öelda vabalt kasutada, mida ei põhiseadus, ega seadused ei ole nii-öelda kinni kirjutanud," ütles õiguskantsler.

Madise heitis eelarvele ette, et praegu on programmidesse liigendatud ka need kulud, mille kandmine on põhiseaduse kohaselt kohustuslik ja mis on seadustes inimeste subjektiivsete õigustena juba lahti kirjutatud.

"Need on peidetud programmidesse, jagatud sageli ka üle valitsemisalade. Ühesõnaga sa ei saa aru, millises osas tuleb raha kindlasti välja maksta, millises osas oleksid võimalikud kärped või ka ümber tõstmised. Aga see õigus, kui lugeda kõrvuti paragrahve 115 ja 116 põhiseaduses, peaks riigikogu liikmetel olema. Vastus, et aga muuta saab ju seletuskirja, kahjuks ei rahulda. Sellepärast, et seletuskiri ei ole seadus ja põhiseadus ütleb, et justnimelt seaduse vormis tuleb vastu võtta kõikide tulude ja kulude eelarve," lausus Madise.

Miks ei sobi tegevuspõhine riigieelarve Eesti põhiseaduslikku raamistikku?

Madise meenutas, et juba siis kui tegevuspõhisele eelarvele üle mindi, juhtis ta tähelepanu, et Eesti põhiseaduslikku raamistikku ei pruugi see sobida ja ei ole hästi toiminud ka maailmas laiemalt.

"Eesti põhiseaduslikku raamistikku ei sobi see sellepärast, et meil juhib riiki riigikogu, mitte valitsus. Riigikogu ei ole jutuparlament. Riigikogu peab saama teha sisulisi otsuseid. Ja ka riigieelarve osas, kuigi ainuesitajaks on vabariigi valitsus, siis Eestis ei ole võta-või-jäta-süsteem. Mõnes riigis on, meil ei ole. Lisaks on Eesti seadusekeskne riik, nii nagu teisedki kontinentaaleuroopa õigussüsteemi riigid, mis tähendab, et kõik inimeste õigused mingisugust raha riigi või omavalitsuse käest saada, peavad olemas seaduses selgelt kirja pandud. Et kes maksab, kellele, mis tingimustes, kui palju ja kunas," selgitas õiguskantsler.

Ta märkis, et angloameerika riikide õigussüsteemis, kus käib riigivalitsemine kaheparteisüsteemi järgi, see ei pruugi niiviisi olla ja rõhutas siinjuures, et Eesti põhiseaduse järgi on Eestis koalitsioonivalitsused.

"Jällegi tõsine erinevus angloameerika süsteemidest, sellepärast, et kui sul on kaheparteisüsteem ja valitsuses on üks erakond, kelle käes on nii peaministri kui rahandusministri kui ka kõik teised portfellid, siis seal saab rääkida rahandusministeeriumist ja haru- või liiniministeeriumidest, nagu seda angloameerika riikides tehakse. Eestis ei ole see võimalik, sest peaminister on primus inter pares, koosoleku juhataja, riigikantselei ei tohi olla riigiministeerium, ei saa olla mingite protsesside juht ja kõik ministeeriumid on oma valitsemisalade juhid. Nad on erinevatest erakondadest sageli, erinevate maailmavaadetega. Ja koalitsioonid väga tihti ka valimiste vahel muutuvad. Kaheparteisüsteemis see neli või viis aastat, mis on valimiste vahel, on aeg, millal siis neid oma ettevõetud samme ellu viia, suurt midagi seal vahele tulla ei saa. Meil on see asi teisiti, ja pole sugugi halb, et see on teisiti," rääkis Madise.

"Miks ma seda räägin ongi see, et tegevuspõhine eelarvestamine on pärit angloameerika riikidest, angloameerika õigussüsteemist, kaheparteisüsteemidest. Ja isegi seal see nii hästi ei toimi, kui võiks," sõnas ta.

Mõõdikute tulemuslikkuse küsimus

Madise jätkas oma sõnavõttu rääkides mõõdikutest, mida ministeeriumide ja ametiasutuste töö tulemuslikkuse hindamiseks sageli kasutatakse.

"Demokraatlikus õigusriigis riigi või omavalitsuse tegevuse tulemuslikkust kvantitatiivsete mõõdikutega mõõta arukal viisil, nii et see tulemus midagi ka tähendab, ei ole võimalik," sõnas Madise.

"Kvantitatiivsed mõõdikud siin ei toimi. Sest üldiselt sa saad seda, mida sa mõõdad, aga enamiku riigiasutuste eesmärgid on märksa laiemad. Sa ei saa käsitleda maksu- ja tolliameti töö tulemuse mõõdikuna näiteks seda, et mitu maksu ettekirjutust on tehtud või seda mitu eurot on riigi tuludesse maksupetturitelt kätte saadud. Sest laiemas filosoofilises mõttes on maksu- ja tolliameti parim töö see, et kõik maksud on makstud ja ühtegi ettekirjutust ei tehtudki. Samamoodi on näiteks politsei puhul, et see tulemus ideaalis võiks olla see, et tänavatel valitseb kord ja kurjategijad saadakse kiiresti kätte, süüdistused on õiged, õiglased ja kohtus mõistetaksegi need, kes on päriselt süüteo toime pannud, süüdi ja neid karistatakse. Mõõdikud aga kipuvad olema kvantitatiivsed. Ja kunagi kui maksu- ja tolliametil ettekirjutuste arvu järgi tulemusjuhtimist üritati viljeleda, siis see viis selleni, et ettekirjutusi hakati tegema piltlikult öeldes puudega kingsepale, kes turuvärvavas kellelegi kinga alla kontsa lööb, mitte aga nendele, kes on kogu oma elamise diivaniteks ja luksusautodeks pööranud," rääkis Madise.

Istungit juhatanud erikomisjoni esimees, erakonna Isamaa juht Urmas Reinsalu osundas, et õiguskantsler ja riigikontrolör Janar Holm on praegu parlamendi menetluses olevale riigieelarve baasseadusele saatnud ka omapoolsed ettepanekud, mida ei ole aga arvesse võetud.

Rahandusministeeriumi eelarvepoliitika asekantsler Sven Kirsipuu ütles, et rahandusministeerium ei arvestanud õiguskantsleri ja riigikontrolöri ettepanekuid, sest ettevalmistamisel on juba uus eelnõu, mis lahendab samu probleeme.

"Kiirkorras ei ole võimalik teha riigieelarves olulisi kannapöördeid, mis puudutavad eelarve rakendamist, läbimõtlemata me lahendame võib-olla probleeme, mis ei ole analüütiliselt tõestatud, kui me räägime näiteks asutustevahelistest ümbertõstmisest, ministri pädevusest ümber tõsta vahendeid. See on hüpotees täna, eks, aga tegelikult see vajab analüüsi, et kas seda siis kuidagi väärkasutatakse, mis on siis see paindlikkus, mis peaks ministeeriumidele jääma?"

Rahandusministeeriumi asekantsler: riigieelarve seaduse kujul ei saa vastata kõikidele küsimustele

Kirsipuu vastas ka õiguskantsleri terviklikule seisukohale ja rõhutas, et rahandusministeerium ei anna hinnangut, kas eelnõu on põhiseaduspärane või mitte. "Sellesse debatti me ei lasku," sõnas ta.

"Küll aga loomulikult tõdeme me seda, et riigieelarve arusaadavus, läbipaistvus ehk üks põhiseaduse põhiprintsiipe on väga oluline, see on ka rahandusministeeriumi jaoks oluline ja seda kinnitab ka asjaolu, et viimase nelja aasta jooksul kui tegevuspõhine eelarve on rakendunud, on igal aastal tehtud põhimõttelisi muudatusi. On tehtud kaks riigieelarve seaduse muudatust selleks, et riigieelarve seadus ise oleks detailsem ja arusaadavam. Järgmise aasta eelarves lisaks tegevuspõhisele vaatele on toodud juurde ka raamatupidamislik vaade, ehk siis asutuste vaade ja ka ressurss, mis kasutatakse erinevate tegevuste ellu viimiseks. Väga palju täiendusi ja parendusi on tehtud kaasnevates materjalides," loetles Kirsipuu.

"Meie hinnangul riigieelarve ise seaduse kujul ei saa vastata kõikidele küsimustele, mis võivad tekkida, vastasel korral ei olekski seletuskirja vaja," lausus Kirsipuu.

"Ehk siis tuleb leida alati tasakaal selles kontekstis, et mida näidata ja kirjeldada riigieelarve seaduses endas, mis on siis täiendavate selgitustega võimalik, kas visualiseerida või kirjeldada. Ja selleks otstarbeks, suheldes ka paljude tarbijatega, püüdes mõista tarbijate vajadusi – riigikogu liikmed, ajakirjandus, kodanik tänavalt – oleme me tõdenud, et riigieelarve seadusest aru saamise tagamiseks on vaja luua erinevaid tooteid," selgitas Kirsipuu.

"Kui me tahame rääkida arusaadavusest ja läbipaistvusest, siis ei piisa ühest suurest Exceli tabelist, kus on kõik read risti-rästi ära kirjeldatud, sealt ei ole lihtsalt võimalik seda infot hästi leida, on meie kogemus. Selleks on siis loodud kodanikueelarve lihtsaks ja arusaadavaks ülevaateks tavakodanikule, riigieelarve juhtimislaud analüütilisema tööriistana, avaldatud sellel aastal ka riigieelarve ükslehed, mis võimaldab sellist kiiret ülevaadet, kas ühe asutuse või valitsemisala eelarvest või vastupidi tegevustest. Riigikogu liikmete kasutuses on andmebaas, mis võimaldab väga detaili minna saamaks aru, kuhu planeeritakse riigi raha kasutada. Ja igal aastal on täiendatud ka riigieelarve seletuskirja erineva infoga, mis ka nendest debattidest ja aruteludest siit on läbi käinud," rääkis Kirsipuu.

Kirsipuu sõnul on rahandusministeerium juba kevadel alustanud suuremat riigieelarve baasseaduse muudatuste paketi ettevalmistamist, mis liigub kooskõlastusringi poole. "Selle aluseks on kõik mured, mis riigis on tuvastatud viimase kahe aasta jooksul, mis puudutab riigi finants- ja strateegilist planeerimist. Ja suur osa sellest keskendub ka läbipaistvusele ja arusaadavusele."

Kirsipuu ütles, et kuna ükski vaade või lahendus eraldiseisvana ei ole ideaalne, siis ongi rahandusministeerium viimase seadusemuudatuse ettepanekuga liikumas selles suunas, et need kaks vaadet, mis üksteist täiendavad, oleks koos ühel või teisel viisil seaduses kirjeldatud, andmaks otsustajatele igakülgset informatsiooni.

Riigieelarve arusaadavus ja riigikogu roll selles on erinevad asjad

Kirsipuu sõnul on riigieelarve läbipaistvus ja arusaadavus ning riigikogu roll riigieelarve seaduse kinnitamisel kaks erinevat asja. "Need on pandud ühte patta ja kuna ei ole justkui see tasakaal õiges kohas, siis on sealt järeldatud, et mitte midagi ei ole võimalik aru saada ja kuskilt ei ole võimalik infot saada. Tegelikult informatsiooni aru saamise mõttes on väga palju. Seda saab tuua esile visuaalsemalt, üldisemalt, kuidas iganes soovi on, aga see ei lahenda seda probleemi, mis on laual, ehk mis on siis riigikogu roll ja millisel kujul peaks riigikogu andma piirmäärad valitsusasutustele toimetamiseks," sõnas Kirsipuu.

"Võib-olla küsimus ongi, et milliseid strateegilisi valikuid või kuidas riigikogu suunab seda arengut otsustades näiteks rahvusarhiivi küttekulusid või
kliimaministeeriumi personalikulusid, 11,4 miljonit, teadmata sealjuures või küsimata sealjuures, et mis, mis selle rahaga tehakse. Ehk siis sellisel puhul, kui seda infot ei olegi, ei ole ka võimalik vastata," sõnas Kirsipuu.

"Ma möönan ja me oleme igati nõus, et riigieelarve seadust saab täiendada nende erinevate läbi käidud viidetega, erinevate kulude vaadetega, kuidas iganes soovi on," lisas Kirsipuu veel.

Kirsipuu tervitas arutelu riigieelarve seaduse üle ja ka seal seatud mõõdikute üle.
"Selle üle arutlemine on juba edasiviiv, sest me saame vastuseid küsimusele,
mida üldse riik maksumaksja raha eest peaks tegema, mis väärtust ühiskonnas looma," ütles ta.

"Avalik sektor loob igal juhul väärtust ja küsimus on, kes on selle väärtuse kandja ja kes on arutelu keskmes. On see riigikogu, arutledes selle üle, hinnates, andes ka mandaadi vastava eesmärgi saavutamiseks või on see delegeeritud valitsusele ja riigikogu ütleb, et võtke ressurss ja tehke," lausus Kirsipuu.

Erikomisjoni juht Urmas Reinsalu tõdes istungit kokku võttes, et erikomisjonil on põhjust riigieelarve baasseaduse teemal arutelusid jätkata, kaasates veel ekspertide arvamusi.