Mäletan oma esimesest aastast asekantslerina peamiselt kaht eelarvepoliitikat raputavat muutust: üheaegselt jõustus tegevuspõhine eelarve ja Eestisse jõudis koroonapandeemia. Viimasega alanud eelarveline eriolukord ja lühifookus kandus edasi järgnevate aastate energiakriisi ning jätkus ka Ukraina sõja ja majanduslanguse mõjudega toime tulemisel.

Tegevuspõhise eelarve jõustumine langes seega paraku halba aega. Tegevuste ja tulemuste eesmärgistamine avalikus sektoris on muudatus mõtteviisis, juhtimises, metoodikas, infosüsteemides ja otsustusprotsessis.

Kogu see pikaajaline kohanemiste laine vajab aga pidevat eestvedamist, paindlikkust ja tekkivate probleemide lahendamist. Kindlasti on ka rahandusministeeriumi soov olnud liikuda kiiremini ja pakkuda suuremat tuge asjaosalistele. Seatud eesmärkideni on veel pikk tee minna, aga sarnastel otsingutel on ka riigid, mis on palju kauem ja rahulikumas keskkonnas saanud tasakaalu otsida.

Muutused tulevad raskelt

Iga suurem muutus tuleb raskelt, kuid nagu klassikud ütlevad, ei saa midagi minna ka kõvasti paremaks, kui mugavustsoonist oluliselt välja ei tulda. Väga palju positiivset juhtus juba ka ainuüksi teadmises, et tegevuspõhine eelarve tuleb. Drastiliselt ehk saja võrra vähendati strateegiliste arengudokumentide massi, mille haldamisse kulus lugematu arv tunde bürokraatiat.

Õhulosside ja unistuste lõhe päriselu ehk eelarveliste võimalustega sai esimest korda ületatud ja igale arengukava eesmärgile peab vastama konkreetne rida eelarves. Samal ajal ei ole kuhugi kadunud klassikaline raamatupidamislik info asutuste tööjõukulude ja majandamiskulude kohta.

On raske nõustuda, et avalikus sektoris ei olegi mõistlik ega võimalik maksumaksja raha kasutamist eesmärgistada ja tulemusi mõõta ning selle info peaks kuhugi riigieelarvega mitte seotult ära peitma. Täpselt vastupidi teeb muide Soome.

Horisontaalsetes valdkondades nagu näiteks välispoliitika on tulemuste eesmärgistamine kindlasti keerulisem ja ehk ka vähem lisandväärtust loov. Ministeeriumide eelarvete osaks olevates allasutustes tegeleti teenusedisaini ja asutuste silotornidest sõltumatu kodaniku vaatega juba enne tegevuspõhist eelarvet.

Ministeeriumides endis töötab seejuures alla kümne protsendi riigieelarvest otse palka saavatest inimesest, kuid ilmselt ei ole põhjust, miks poliitikakujundamine peaks tervikust kuidagi eraldi seisma.

Oluline on, et püüdlused mõtestatud riigijuhtimiseks ei saaks devalveeritud riigieelarve seaduse vormil põhineva õige-vale retoorikaga, mis keskendub ainult halbadele näidetele. Pisendamata siinkohal kuidagi riigieelarve seaduse rolli olulisust ja kriitikat selle arusaadavuse suunal.

Paremini jalad maas

Osaliselt ka sissejuhatuses mainitud kriisidega tegelemise tõttu oleme alles sel aastal saanud jalad rohkem maha tegevus- ja tulemuspõhise info kasutamisel otsustusprotsessis. Nii ametkondlikud eelarveläbirääkimised kui hiljem arutelud valitsuses toimusid muuhulgas ükslehtede abil, mis võimaldasid juba arutelu alusena siduda tegevused, ressursid ja eesmärgid.

Eelarvearutelude sisukuse ja ettevalmistuse muutus on saanud positiivset tagasisidet. Ühtlasi analüüsiti eelarverevisjoni käigus tegevuspõhist infot kasutades teenuste jääke, mis võimaldas teha paremaid järeldusi põhjuste kohta.

Valitsuses tehti selle alusel ka teadlikke valikuid eelarve vähendamiseks ridadel, kus seni kasutamata vahendite kärbe ei too kaasa avalike teenuste kvaliteedi langust. Kui näiteks psühhosotsiaalse kriisiabi teenuse jäägid olid ajutised ja ühekordsed lisaeelarvest põhjustatuna, siis ettevõtetele suunatud arendustegevuse toetamise programm omas lisaks suurele baaseelarvele ka rulluvat jääki, mille vähendamine oli kärpetingimustes mõistlik.

Üks tõdemus paar aastat tagasi tehtud eelarveprotsessi puuduste analüüsist on olnud, et keskendutakse liigselt uuele rahale. Viimastel aastatel ei ole tavapäraseid lisataotlusi ministeeriumidelt kogutud ja fookus on läbi eelarverevisjoni nihutatud rohkem baaseelarve kasutamise analüüsile ja ka eesmärkide prioritiseerimisele. Kuigi ka enne eelarverevisjoni tehti näiteks õigusaktidest tulenevate lisakulude puhul valikus tugev reha ja valitsuse reservieraldisi on piiratud.

Teha on veel palju

Vaatamata pidevale kriisihaldusele käivitas rahandusministeerium juba mõni aasta tagasi suuremahulise ja tagasivaatava analüüsi tuvastamaks koos partneritega kõik Eesti strateegilise- ja finantsplaneerimise peamised puudused.

Olles viimase kümne aasta jooksul liikunud läbi mitmete eelarvereformide vajas senine kogemus peegeldust ja vundamendi tugevdamist. Analüüsi tulemusena on valmimas riigieelarve seaduse muudatuste pakett, mis keskendub suures osas ka eelarve läbipaistvusele ja arusaadavusele.

Ka osapoolte rollid eelarveprotsessis vajavad läbi rääkimist, sh riigikogu ja täidesaatva võimu vaheline tasakaal. Lahendatakse nii kuhjunud metoodilisi probleeme kui ka tegeletakse finantsdistsipliini parendamisele suunatud sätetega. Ühtlustatakse aruandluse põhimõtteid ja korrastatakse reservide planeerimise regulatsiooni. Samuti otsitakse võimalust üheaastases riigieelarves läbipaistvamalt ja paremini esile tuua mitmeaastaste investeeringute andmed.

Kindlasti on õigus neil, kes ütlevad, et andmete juurde tekkimine ei loo arusaadavust. Tegevuste kirjeldamise kvaliteet ja võime selgitada raha ja eesmärkide seost on oskused, mida saab ja tuleb parandada.

Riigikontrolöri ja õiguskantsleri positiivse näitena esile toodud Soome eelarve näide on muide huvipakkuv ka selle poolest, et eelarvega seotud mõõdikud ei ole mitte kõrvaline lisamaterjal, vaid kinnitatud parlamendi poolt seadusena koos eelarve numbritega.

Näitena saab tuua avavanglates olevate vangide määra justiitsiministri valitsemisalas või kasvuhoonegaasi emissiooni määra kestliku majanduskasvuga seotud tegevuste juures. Lisaks saab tõesti öelda, et Soome eelarve on vajaduspõhine. See sisaldab elemente nii tegevuspõhisest kui ka raamatupidamislikust vaatest, kuid raskem on aru saada "vajaduse" metoodikast.

Eesti on erinevate vaadete sidumisega poolel teel. Juba 2025. aasta riigieelarve sisaldab lisaks tegevustele ka asutuste personali-, majandus jms kululiike, olles kohati detailsem kui Soome eelarve. Oluline ongi erinev juhtimisinfo üheks tervikuks põimida, sest kuidas muidu saaks riigis tarku valikuid teha. Kui on ebakõlasid või arusaamatuid eesmärke ja mõõdikuid, siis lahendus võiks olla neid paremaks teha, mitte autoroolis ühe silma kinni katmine.

Hea meel oli sel aastal kuulata riigikogu rahanduskomisjonis toimunud arutelu, kus just eesmärgid, mõõdikud ja ka ebakõlad senisest oluliselt rohkem tähelepanu pälvisid. Parlamendi roll strateegiliste valikute tegemisel peaks suurenema, tõi välja ka eespool viidatud puuduste analüüs.