Kui paljudes hommikumaades on bürokraadi amet austusväärne, siis lääne kultuuriruumis on levinud ametnike hurjutamine. Riigiteadustes kasutatakse mõnikord selle nähtuse iseloomustamiseks mõistet "bürokraatia tagumine" (ingl bureaucracy bashing). Eestis on tšinovnikute "paljastamine" kujunenud ühe valitsuserakonna poliitika alustalaks.

Kriitika talumine käib justkui ametnike palga sisse, sest nad tegutsevad rahva jaoks ja maksumaksja raha eest. Kodanike vajadusi ja soove on aga alati rohkem, kui võimalusi nende täitmiseks. Sageli on reeglid liiga jäigad või ahistab aineline puudus. Kõik riigiasutused ei ole võrdselt hästi juhitud ja iga avalik teenistuja ei ole päevade kaupa parimas vormis. Pahatihti ametiisikud lihtsalt ei oska head lahendust leida.

Nende vigade lappimiseks on vaja riiki vahetevahel põhjalikumalt reformida. Pidevalt tuleb hoida hea avaliku halduse väärtusi.

Üks vastus ongi riigireform

Eesti riigivalitsemist ongi viimastel kümnenditel iseloomustanud tegusamate uuenduste lainete (nt uute institutsioonide ja oma avaliku teenistuse rajamine pärast taasiseseisvumist, X-tee ja e-maksuameti rajamine, haldusvõimekuse väljaarendamine seoses Euroopa Liitu astumisega, kohalike omavalitsuste ühendamine ja maavalitsuste kaotamine) vaheldumine rutiinse (e-)valitsemise arendamisega.

Ka vaiksematel perioodidel leidub üksikuid riigi moderniseerimise näiteid (politsei- ja piirivalveameti loomine 2010. aastal, paindliku ja konkurentsile avatud avaliku teenistuse seadustamine aastal 2013 jne).

Nüüdseks on Eesti avalik teenistus jõudnud maailma bürokraatiate esiliigasse. 2019. aasta avaliku teenistuse efektiivsuse edetabelis (InCiSE indeks) on Eesti 38 arenenud riigi seas 12. kohal. Lausanne'i Rahvusvahelise Juhtimise Arendamise Instituudi (IMD) konkurentsivõime aruandes on Eesti valitsuse tõhusus 63 riigi seas 21. positsioonil ja Euroopa maade paremusjärjestuses üheksas. Transparency Internationali 2018. aasta korruptsiooni tajumise reitingus asetume 180 riigi hulgas 18. kohale.

Rahvusvahelises võrdluses efektiivne valitsemine on tähtis näiteks välisinvesteeringute Eestisse meelitamiseks. See aitab kaasa välismaal elavate Eesti kodanike naasmisele. Kuid veel olulisem on, kuidas Eesti elanikud ise riigivalitsemise taset tajuvad. Kas me oleme rahul avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteediga? Kas tunneme, et meie maksuraha kasutatakse otstarbekalt? Kas usaldame riigiasutusi ja erakondi?

Kardan, et mitte kõik ei vasta nendele küsimustele jaatavalt. Tõele au andes on Eesti valitsemise areng ka eelmainitud rahvusvahelistes valitsemise edetabelites viimastel aastatel toppama jäänud.

Meie (e-)riik on kõrgetasemeline, aga paljud piirkonnad on meist konkurentsivõimelisemad ning uued rivaalid hingavad kuklasse. Kuidas tõsta riigi juhtimise kvaliteedis latt järgmisele kõrgusele?

Üks vastus ongi riigireform! Praegune valitsus on pärast ametisse astumist tegelenud asutuste ühendamisega, riigimajade rajamisega maakonnakeskustesse, riigieelarve revisjoni ettevalmistamisega, e-teenuste arendamisega jne.

Kahjuks on nendest projektidest meedias märksa rohkem tähelepanu saanud EKRE võitlus müütilise süvariigiga. Valitsemise probleeme kirjeldas põhjalikumalt 2019. aasta detsembris Riigireformi Radari kolleegium.

Populistide ilukõnes on haaret kilomeeter, aga sügavust vaid sentimeetri jagu. Siinne artikkel ei taha kuidagi kaasa aidata süvariigi retoorika ja ametnike liistule tõmbamise viltuse praktika (nt katse vabastada ebaseaduslikult politseijuht Elmar Vaher jne) edasisele levikule. Ent vale oleks öelda, et riigi juhtimises on kõik laitmatus korras ja EKRE populismis ei leidu ühtki tõetera.

Muinasjutt süvariigist kõlab osadele inimestele usutavana, sest nende jaoks on probleemid riigi toimimises ehtsad. Suur hulk kodanikke tajuvad, et riik on neist aastatega kaugenenud.

Sel tundel võivad olla nii subjektiivsed alused (nt nähakse ebaõiglasena riigikogu liikmete kuluhüvitisi) kui ka objektiivsed põhjused (nt on inimesel negatiivne kogemus riigiga suhtlemisel, avalike teenuste maht või kvaliteet ei soovidele vastav jne).

Ametnike ja poliitikute suhe

Aga kui otsida populismi udus mõnd konstruktiivset sihti, siis üheks orientiiriks võiks olla eelmainitud küsimus – kuidas jõuda valitsemises riikide premium liigasse?

Võimalusi selleks on mitmeid, võtan siin fookusse hetkel aktuaalse ametnike ja poliitikute suhte. Väidan, et valitsemise kvaliteet sõltub ennekõike poliitikutest. Avalikku teenistust ei saa kõikides riigi toimimise probleemides süüdistada!

Esmaklassiline poliitiline eestvedamine on teada-tuntud ühiskondliku progressi edutegur. Ometi pööratakse üleilmselt sellele riigivalitsemise reformides napilt tähelepanu. Nii väidab sotsiaalteaduste tippajakirjas Administration & Society hiljuti ilmunud artiklis Kenneth J. Meier koos oma kolleegidega.

Meier jt kirjeldavad eri riikide näitel seitset üldtuntud bürokraatia "haiguslugu". Nende patoloogiate refereerimine ja sidumine meie oludega aitab mõtestada debatti ametnike ja poliitikute vahekorrast. Võib väita, et ka Eesti juhtkond on riigi reformimisel siiani panustanud ennekõike avaliku halduse efektiivsuse tõstmisele ja jätnud unarusse poliitilise juhtimise nõrkused.

Meier jt ütlevad esiteks, et bürokraatia sõltub poliitilise tasandi legitiimsusest ja ressurssidest, mille jagamine on poliitikute võimuses. Pikaajalise alarahastuse tingimustes ja poliitilise toe puudumisel ei saa bürokraatia edukalt toimida.

Teiseks, bürokraatial on kaks ülemuste gruppi: poliitilised juhid ja kodanikud. Nende rühmade eelistuste vahel on tihtilugu lõhe, mistõttu bürokraatial ei ole sageli kindlaid eesmärke ja tulemuslikkus kannatab.

Näiteks Eestis tekkis äsja kaks uut lasteaia riikliku õppekava eelnõud. Ühe õppekava tegi alushariduse asjatundjate töörühm. Teise toimkonna lõi haridus- ja teadusministeerium hiljem ja kaasas teisi eksperte. Sellel rühmal oli poliitiline toetus.

N-ö reaametnikud sattusid ühel hetkel kahe tule vahele, sest poliitiline nägemus ja ministeeriumiväliste huvirühmade arvamus ei langenud kokku. Vastuoludega toimetulemiseks loodi kolmas komisjon. Kogu lugu on üsna arusaamatu, kuid paistab, et asjade korraldus ei ole olnud just kuigi tõhus.

Kolmandaks, kui poliitiliste liidrite nõrkus ohustab bürokraatia autonoomiat ja eesmärgiselgust, siis ratsionaalselt käituvad asutused proovivad tekitada ressursside tagavara, mida saaks kriisiolukorras kasutusele võtta. Nii võib lühiajaliselt ebaefektiivsus hoopis suureneda.

Sellepärast plaanib Eesti valitsus riigieelarve revisjoni. Teiste sõnadega otsitakse "vabasid" ressursse, mis on ju õige idee. Kui palju eelarvest ka päriselt eesseisvate valimislubaduste katteks raha leitakse, on suur küsimärk. Uut valimisvõitu tõhustamiskavade säästudele kindlasti rajada ei saa.

Neljandaks, bürokraatia tung on täita talle antud lühiajalised käsud, selmet keskenduda pikaajalisele mõjule. Nii võivad poliitika kujundajad keskenduda näiteks sellele, et õpilased saaksid PISA testis häid hindeid. Kuid kas õppurite edasiõppe võimalused või laste heaolu ka suurenevad? Kas Eestis jätkub paari aasta pärast häid õpetajaid?

Viiendaks, kui avalikul sektoril on valida resultaatide "kojutoomise" ja tõhususe vahel, siis eelistatakse esimest. Killustatud poliitilistes süsteemides on toredate tulemuste ettenäitamine parem strateegia kui kokkuhoid.

See võib halbade asjaolude kokkulangemisel viia üleinvesteerimiseni. Ilu on vaatajate silmades, aga vast oleks nii mõnigi ebavajalik investeering tegemata jäetud, kui Eesti kohalike omavalitsuste ühendamine oleks varem ette võetud.

Kuuendaks, kriisiolukorras võib bürokraatide jaoks uuenduste tegemine olla ratsionaalne käik. Kuid innovatsiooniga kaasnevad alati riskid. Kui poliitikud ametnikke ei toeta ja ajakirjandus on kärme bürokraatia eksimusi karistama, siis asuvad riigiasutused "manööverdama", selle asemel, et haarata initsiatiivi ja teha valusaid ning vajalikke reforme.

Maksu- ja tolliameti (EMTA) kaasust saab siin kasutada positiivse näitena, et illustreerida, kui palju saab ära teha ministeeriumi ja poliitikute toega. Mitmed EMTA juhtkonnad on sisemisest vajadusest tõukuvalt loonud karistusasutusest kaasaegse ennetusele ja e-teenustele rajatud organisatsiooni.

EMTA on maailmas üks kõige efektiivsemaid maksude kogujaid. Töötajate arv on seejuures oluliselt väiksem kui paar aastakümmet tagasi. Selliseid pikaajalises ametnike-poliitikute koostöös sündinud ümberkorraldusi vajaksime rohkem, sh kohalikes omavalitsustes.

Seitsmendaks, tänapäevased probleemid on sageli omavahel põimunud ja nende lahendamiseks on otstarbekas luua asutuste võrgustikke.

Võrgustike idee on katta laia huvide spektrit, kuid võrgustikud võivad samal ajal toimida ka poliitilisest võimust lahusolevana. Nii võivad demokraatia tööriistaks mõeldud võrgustikud piirata poliitikute võimu, sh bürokraatia kontrollimise võimalusi.

Ka otsustamise tempo ja demokraatliku kaasamise vahel on alati teatud pinge. Näiteks Eestis tõrjutakse mõnikord vabaühendusi ettekäändega, et nende volitused ei ole selged. Kodanikuühendused peaksidki oma tegevuses olema läbipaistvad, demokraatia "defitsiidi" ennetamiseks tuleb võrgustike tegevuse ja poliitilise otsustamise tasakaalumehhanismid kokku leppida (loe: Eestis piisab olemasoleva kaasamise hea tava järgmisest).

Need seitse seoste komplekti näitavad ilmekalt, et valitsemine on efektiivne siis, kui poliitikud ja professionaalne avalik teenistus töötavad sümbioosis. Bürokraatia reageerib ratsionaalselt poliitikute loodud piitsa ja prääniku süsteemile, seega peavad poliitikud andma ametnikele selged eesmärgid, eraldama ülesannete täitmiseks piisavad ressursid ja jätma asutustele ruumi etteantud raamides kaalutlusotsuste tegemiseks.

Olulisel kohal on vastutuse, aruandluse ja kontrollimehhanismide kokkuleppimine. Kui aga riigi juhtimist iseloomustab ideoloogilistel põhjustel laupkokkupõrgetesse minek, ähmased või suisa vastuolulised eesmärgid ja ebapiisav rahastus, siis  on tõrgete arv avalikus halduses suurem.

Loome parlamendis tulevikukomisjoni

Eelnevat kokku võttes – tee ametnike kontrollimiseni kulgeb kvaliteetse poliitilise sisendi kaudu. Juba Eesti kinoklassikas öeldakse, et kõik algab sirutusest, kõik algab painutusest!

Tugev poliitiline juhtimine seisneb ühest küljest õigusriigi tavade ja reeglite täitmises. Teiselt poolt on tarvis avatud ja koostööle orienteeritud liidreid, kes otsiksid aktiivselt ühiskonnarühmade ühisosa ja teaksid, millal probleemidesse on vaja "kõrgemal tasemel" sekkuda ja millal mitte. Vajame juhte, kes vajaduse korral suudaks muutusi lõpuni eest vedada.

Max Weber, kes kirjeldas ideaalse bürokraatia mudelit, tegeles ühtlasi ka eestvedamise teooriaga. Weberi arvates peab tugev liider pidevalt jälgima, et kui palang ta üles kütab, siis ei ununeks juhi isiklik vastutus, et otsustamine oleks tasakaalus ja eesmärgipärane. Teiste sõnadega – heas liidris on koos heasoovlik kirg ja kaine mõtlemine. Kuldsed sõnad, mis sada aastat pärast avaldamist sobivad suurepäraselt oleviku Eesti riigijuhtimise motoks.

Mis oleks kui riigikogu võtaks riigireformi raames heatahtliku ja kaalutleva poliitilise juhtimise edendamise oma südameasjaks? Loome parlamendis tulevikukomisjoni, mis kujundab saabuvale tehisintellekti ja muutuva töö ajastule vastava riigi juhtimise mudeli. Mõelda tuleb suurelt ja unistada ju võib!

* Rauno Vinni on õigusriigi arendamise ja riigivalitsemise kvaliteediga kaua tegelenud vabaühenduse palgal olles. Praegu on ta riigikontrolli töötaja. Antud arvamuslugu väljendab autori isiklikke seisukohti.