Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium saatis 25. märtsil riigikogu esimehele, valitsusele, õiguskantslerile, justiitsministrile, Eesti Pangale ja riigikontrollile kirja, milles palus esitada hiljemalt 25. aprilliks riigikohtule arvamus, kas kohustusliku kogumispensioni reform on põhiseadusega kooskõlas või mitte. Mäletatavasti otsustas president 20. märtsil jätta pensionireformi seaduse teist korda välja kuulutamata ja pöördus riigikohtusse taotlusega kuulutada see põhiseadusega vastuolus olevaks.

Valitsus: presidendi taotlus tuleb jätta rahuldamata

Küll riigikohtu soovitud tähtajast kaks päeva hiljem, saatsid 27. aprilli õhtul viimasena oma arvamuse ära justiitsminister ja vabariigi valitsus ühiselt. Justiitsminister Raivo Aegi (Isamaa) ja rahandusminister Martin Helme (EKRE) poolt allkirjastatud valitsuse seisukohta esindavas arvamuses leitakse, et presidendi taotlus tuleb jätta rahuldamata. Konkreetselt vastavad nad presidendi taotluses välja toodud kuuele suuremale probleemile.

Ministrid leiavad, et kohustuslike pensionifondide vabatahtlikuks tegemine (1) ei riku inimeste õiguspärast ootust pensionisüsteemi toimimisele. "Leiame, et isikutel pole tekkinud õiguspärast ootust kehtiva pensionisüsteemi püsimajäämisele selliselt, et seda kunagi ei muudeta. /.../ Pensionireform ei kitsendata ühegi isiku õiguslikku positsiooni, vaid vastupidi laiendab seda."

Aeg ja Helme nendivad, et (2) pensionireform ei riku ka pensionifondidest raha väljavõtmise võimaluse andmisega võrdsuspõhiõigust ega õigusriigi põhimõtet. Ühtlasi märgivad ministrid, et presidendi taotluses toodud analüüs selles osas on "pealiskaudne ning kandva tähendusega punktides puudub analüüs sootuks".

Ministrid toovad (3) välja, et osakute tagasivõtmise õiguse andmine kohustusliku kogumispensioni süsteemist lahkuda soovijatele ei riku fondidesse jääjate omandipõhiõigust. Samuti, et (4) pensionireform ei riku pensionilepinguga sõlminud inimeste põhiseadusest tulenevat õiguspärase ootuse ja põhiseadusest tulenevat omandipõhiõigust saada eluaegse pensionilepingu alusel jätkuvalt pensioni ega ka kindlustusandjate põhiseadusest tulenevat ettevõtlusvabadust.

Kui president leidis, et seadus riivab ebaproportsionaalselt põhiseadusest tulenevaid inimväärikuse ja sotsiaalriigi aluspõhimõtteid, siis Aeg ja Helme (5) sellega ei nõustu. Nad leiavad, et (6) pensionireform ei riku põhiseaduse preambulist tulenevat põlvkondade vahelise kokkulepe põhimõtet ega too kaasa järgnevatele põlvedele ülemäärase maksukoormust.

Õiguskantsler näeb vastuolu põhiseadusega

Õiguskantsler Ülle Madise arvamus riigikohtule on saadetutest selgelt kõige mahukam - 21 lehekülge. Õiguskantsler leiab, et kohustusliku kogumispensioni pakutud kujul muutmise vastu on kaalukaid juriidilisi argumente ning ta näeb ka selle vastuolu põhiseadusega.

Madise märgib, et presidendi poolt vaidlustatud normid muudavad oluliselt olemasolevat kohustusliku kogumispensioni raamistikku. "Sellised muudatused oleksid põhiseaduspärased, kui uute reeglitega ei soovitaks muuta juba minevikus tehtud otsuseid ning pensioniosakute omanike õigused oleksid kaitstud sõltumata sellest, kas isik soovib pensioniks edasi koguda või mitte."  

Kokkuvõtvalt jõuab õiguskantsler järeldusele, et kogumispensionide seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus on vastuolus põhiseaduse §-dega 10, 14 ja 32 nende koostoimes, sest pensioniosakute omanike omandipõhiõigus ei ole tagatud olukorras, mil II sambast soovivad väljuda korraga paljud osakuomanikud.

Ta märgib, et seadusandja ei ole loonud reegleid, mis osakuomanike huve varasemaga võrreldes põhimõtteliselt erinevas olukorras tasakaalustaks. Ning et seadus kohtleb põhjendamatult erinevalt II sambaga liitunud ja mitteliitunud inimesi minevikus makstud nelja protsendi sotsiaalmaksu osas.

"Ebavõrdset kohtlemist ei tekiks, kui normi rakendataks üksnes edasiulatuvalt, sest siis oleks kõigil inimestel võimalik kasutada ühesuguseid õiguseid."

Õiguskantsler leiab ka, et seadus rikub pensionilepingu sõlminud inimese omandipõhiõigust ja õiguspärast ootust.

"Muudatused lubavad kindlustusvõtjal pensionikindlustuse lepingu üles öelda ning sellest lähtuva negatiivse mõju leevendamiseks kindlustusandjatele kaotatakse seadusest kindlustusandja kohustus jagada kindlustusvõtjatega osa enda kasumist. Seeläbi kaotavad kindlustusvõtjad pensionilisa. Muudatus, mis lubab eluaegsed pensionilepingud uutel tingimustel ja kaaluka põhjenduseta üles öelda, võib omakorda viia selleni, et kindlustusandjad loobuvad teenuse pakkumisest. Seeläbi rikutakse ka ettevõtlusvabadust."

Põhiseadusest tulenevast sotsiaalriigi põhimõttest ning Eestile siduvast rahvusvahelisest õigusest tuleneb sotsiaalse kaitse järkjärgulise tõstmise kohustus ja ühtlasi keeld vähendada ilma mõjuva põhjuseta juba saavutatud eakate sotsiaalse kaitse taset, sh hüvitiste suurusi. Õiguskantsler leiab, et kogumispensionide seaduse muutmise seaduse toimel vähendatakse vanaduspuhkuse sotsiaalse kaitse taset mõjuva põhjuseta. "See ei ole põhiseaduspärane," leiab õiguskantsler riigikohtule saadetud arvamuses.

Viis saadikut jäid rahanduskomisjonis eriarvamusele

Riigikogu rahanduskomisjonis on 11 saadikut, kellest kuus koalitsioonist ja viis opositsioonist. Ettearvatule läksid nende arvamused lahku, mistõttu saatis komisjon kuuele koalitsioonisaadikule tuginedes välja arvamuse, et seadus vastab põhiseadusele, millele viis opositsioonisaadikut lisasid eriarvamuse, et ei vasta.

Komisjoni arvamuse esitanud rahanduskomisjoni esimees Aivar Kokk kirjutas, et käesoleva aasta 11. märtsil vastu võetud kogumispensionide seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus (kohustusliku kogumispensioni reform) on põhiseaduspärane.

Viis komisjoni liiget (Maris Lauri, Jürgen Ligi, Riina Sikkut, Andres Sutt ja Aivar Sõerd) avaldasid arvamust, et vaidlustatud seadus ei ole põhiseadusega kooskõlas ja esitasid selle kohta oma eriarvamuse. Nad toovad välja, et kogu seaduseelnõu menetluse käigus ei esitatud ühtegi kaalukat eesmärki, mis
õigustaks eelnõuga ette nähtud põhiseaduse riiveid.

"Seletuskirja väide, et "teise pensionisamba vabatahtlikuks muutmine suurendab inimeste vabadust ning parandab teadlikkust pensionisüsteemist", on küüniliselt sisutühi ning ei ole selline legitiimne eesmärk, millele tuginedes oleks võimalik pidada põhjendatuks Eesti pensionisüsteemi alusloogika muutmist."

Eesti Pank: pensionisüsteemi jätkusuutlikkus väheneb

Eesti Pank annab oma vastuses teada, et neil puudub pädevus võtta seisukoht, kas kohustusliku kogumispensioni reform on põhiseadusega kooskõlas või mitte. Eesti Pank analüüsib vaid reformi majanduslikke mõjusid ning esitas riigikohtule seisukohad, mis võiksid keskpanga hinnangul olla olulised põhiseaduspärasuse hindamisel.

Eesti Panga hinnangul vähendavad riigikogus vastu võetud seadusega sätestatud muudatused Eesti riikliku pensionisüsteemi jätkusuutlikkust.

"Kohustusliku teise samba kaotamine Eesti praegusest kolmesambalisest pensionisüsteemist paneb küsimärgi alla ka pensionisüsteemi võimekuse täita pikaajaliselt sellele pandud eesmärke, pidades silmas sissetuleku tagamist pensionieas."

Eesti Panga hinnangul võivad seaduses sätestatud muudatused mõjutada teiste osakuomanike käitumise kaudu ka neid, kes pärast seaduse jõustumist kogumispensioniks säästmist ei lõpetaks.

"Kui muudatuste tulemusena loobuvad paljud pensionifondide kliendid kohustuslikust kogumispensionist, sunniks see pensionifonde muutma varade jaotust ja fondijooksu vältimiseks tuleks väljamaksed hajutada. Erakorraliste väljamaksete tagamiseks võib enamik fonde olla sunnitud alaliselt suurendama likviidsete varade osakaalu. Pikas vaates vähendaksid need muudatused fondide tootlust," märgib Eesti Pank.

Riigikontroll: reform ei kohtle inimesi võrdselt

Sarnaselt Eesti Pangale ei võta ka riigikontroll seisukohta seaduse põhiseaduspärasuse osas, vaid kirjeldab probleeme, mida näeb ja jätab reformi põhiseadusele vastavuse kohtu hinnata.

Riigikontrolör Janar Holm kirjutab oma arvamuses, et kohustusliku kogumispensioni reformi tulemusena võib tulevikus suureneda inimeste arv, kes ei saa äraelamiseks piisavalt suurt pensioni. Samuti võivad muudatused seada surve alla praeguste pensionäride pensionid.

Riigikontrolör toob ka välja, et kohustusliku kogumispensioni reform ei kohtle II sambaga liitunuid ja mitteliitunuid võrdselt. "II sambaga liitunud inimestel tekib võimalus kogutud raha (sh sotsiaalmaksu osa) vabalt valitud ajal välja võtta, kuid I sambas pensioni koguvad inimesed enda palgalt makstud sotsiaalmaksu osa kätte ei saa."

Riigikontrolör märgib, et kogumist jätkavate inimeste vara väärtus võib kohustusliku kogumispensioni reformi tulemusel väheneda.  

"Kui kohustusliku kogumispensioni reformi tulemusel peaks suur osa inimesi otsustama raha välja võtta ning pensionifondid peavad seetõttu arvestatava osa varast müüma, võib see viia väiksema tootluse või kõrgemate tasudeni (valitsemistasud sõltuvad osaliselt fondivalitsejate varade mahust)."

Seega pole riigikontrolöri hinnangul II sambas raha kogumist jätkavatele inimestele tagatud, et II samba vabatahtlikuks muutmine ei põhjusta nende kogutud vara väärtuse vähenemist või aeglasemat kasvu.

"Põhiseaduse § 32 kohaselt on igaühe omand puutumatu ja võrdselt kaitstud. Kohustusliku kogumispensioni reform võib seada ohtu põhimõtte, et II sambas kogumist jätkavate inimeste vara oleks puutumatu ja kaitstud," leiab Holm.

Mis saab vaidlusega edasi?

Riigikohtu otsus presidendi ja riigikogu vaidluses pensionireformi põhiseadusele vastavuse osas võib tulla eeloleval sügisel. Praegu on presidendi taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumis. Taotlust arutavasse kohtu koosseisu kuulub viis kolleegiumi liiget – riigikohtu esimees Villu Kõve ning riigikohtunikud Ants Kull, Heiki Loot, Velmar Brett ja Ivo Pilving.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium võib anda kohtuasja arutamiseks riigikohtu üldkogule, kui kolleegium peab seda vajalikuks. Riigikohtu üldkogu koosneb kõigist 19 riigikohtunikust.

Samuti on kolleegiumi otsustada, kas riigikohus lahendab kohtuasja kirjalikus või suulises menetluses. Suuline menetlus on soositud siis, kui on tarvidus saada võimalikult lai pilt kohtulahendi võimalikest tagajärgedest ning kui asjal on oluline ühiskondlik kõlapind.

Vaidluse ajalugu

Riigikogu võttis 29. jaanuaril pärast tunde kestnud arutelu vastu pensionireformi seaduse, millega muutuks teise sambaga liitumine või sealt välja astumine vabatahtlikuks ning tekiks ka võimalus kogu sambasse kogutud raha välja võtta.

Reformi poolt hääletas 56 ja vastu oli 45 saadikut. Valitsus sidus seaduse vastuvõtmise usaldushääletusega, et vältida opositsiooni venitamistaktikat. 

7. veebruaril jättis president kuuele põhiseaduslikule riivele viidates seaduse välja kuulutamata ja saatis selle riigikogule arutamiseks tagasi.

11. märtsil võttis riigikogu pensionireformi seaduse sisuliselt muutmata kujul uuesti vastu.

20. märtsil otsustas president jätta pensionireformi seaduse teist korda välja kuulutamata ja pöördus riigikohtusse taotlusega kuulutada see põhiseadusega vastuolus olevaks.