Riigieelarve seadust on viimase kümne aasta jooksul mitmel korral muudetud, kuid nüüd tuleb välja, et muudatustega on pigem segadust juurde tekitatud.

2017. aasta riigieelarve koostamisel mindi üle tekkepõhisele eelarvele, samal aastal tehti uus seadusemuudatus ning 2020. aasta eelarve koostati juba tegevuspõhisena. Veel üks muudatus tehti riigieelarve seadusesse 2021. aastal, et suurendada eelarve informatiivsust, muuta eelarve detailsemaks ning suurendada riigikogu rolli pikaajaliste eesmärkide seadmisel. Lisaks viidi eelarveprotsess kevadest sügisesse.

Kuid rahandusministeeriumi hinnangul pole riigieelarve ja selle koostamise protsess ikkagi piisavalt arusaadavad ning praktikas ei ole rakendunud kõik need eesmärgid, mida 2014. ja 2017. aastal riigieelarve seaduse muutmisel kavandati.

Täpsemalt tuuakse välja mitmed probleemid: strateegilised ehk pikaajalised eesmärgid on eelarveprotsessis tagaplaanil; riigieelarve ei ole piisavalt läbipaistev, arvestuspõhimõtted on killustunud, osapoolte rollijaotus on ebaselge ning ajakohastamist vajab stabiliseerimisreservi käsitlus, parendamist vajab eelarvedistsipliin ja finantsriskide juhtimine.

Väljatöötamiskavatsuses juhitakse muu hulgas tähelepanu sellele, millest on rääkinud ka õiguskantsler: riigikogu ja valitsuse roll tegevuspõhise eelarve koostamisel on tasakaalust väljas. Lühidalt öeldes on riigikogul liiga vähe arusaamist ja seega ka sõnaõigust, kuidas valijate raha kasutatakse.

Vähemalt sama kriitiline on olnud ja on siiani tegevuspõhise eelarve suhtes ka riigikogu rahanduskomisjoni liige Aivar Sõerd (Reformierakond).

"Küsimus on selles, et riigieelarve on esitatud selliselt, et pole võimalik aru saada, milleks raha tegelikult kulutada kavatsetakse. See on olnud läbivalt probleem. Kui aastal 2020 tehti täies ulatuses tegevuspõhine eelarve, siis oli veel raskem aru saada, milleks raha kulub," ütles Sõerd ERR-ile.

Tegevuspõhine eelarve oli seni esitatud programmidena, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalike tegevuste kogum ning neid tegevusi hinnatakse ning eraldatakse eelarves raha.

"Programmil on rahaline maht – neid teenuseid võib hinnata, aga sealt ei loe välja, milleks raha tegelikult kulutada kavatsetakse. Üks näide: järgmise aasta eelarve on inflatsiooni ajal tehtud, kõik valdkonnad üldjuhul kasvavad, näiteks palgaraha, sotsiaaltoetused, aga jääb silma, et on mõned programmid, kus on vähenemine 30–40 protsenti. Kuivõrd ka eelarve seletuskirjas ei seletada pahatihti lahti, mis seal programmi sees on, siis tuleb ministrilt küsida. Täna küsisin siseministrilt, et üks programm vähenes 40 protsenti, tähtis asi, aktuaalne teema. Reeglina vastus on selline, et seal on võrreldes eelmise perioodiga mingisugused ühekordsed põhjused. Aga neid tegevuspõhine eelarve välja ei too," rääkis Sõerd.

Eesmärkide mõõdikud elavad oma elu

Sõerd tõi riigieelarvest näiteks siseministeeriumi sidusa ühiskonna programmi, kus eesmärk, mida hinnatakse, on tugeva või keskmise tugevusega riigiidentiteedi kandjate osakaal.

"Referentstase on aasta 2020, 85 protsenti, aastal 2023 on eesmärk 86 protsenti. Mingi näitaja suureneb protsendi võrra ja selle näitaja nimi on tugeva või keskmise tugevusega riigiidentiteedi kandjate osakaal. Aga mida me selle teadmisega peale hakkame? Me ei mõtle ju selles kategoorias, kui me siseministeeriumi eelarvet vaatame. Mida küsitakse – palka on juurde vaja: päästjad, politseinikud, kiirreageerijad. Investeeringuid, tehnikat on vaja, politseiautode kütusekulu kasvab," lausus Sõerd.

Sõerdi toodud näide illustreerib probleemi, millele juhitakse tähelepanu ka väljatöötamiskavatsuses: tegevuspõhise eelarve koostamise eesmärk ehk strateegiline juhtimine ja tegelik praktika on läinud üksteisest täiesti lahku. Kedagi ei huvita eelarve koostamise käigus pikaajalised tegevusprogrammid, vaid praktilised vajadused. "Riigieelarve koostamise protsessis on peamine rõhk vaba raha jagamisel ehk lisavajadustel," märgitakse väljatöötamiskavatsuses.

"See ongi tegevuspõhise eelarve üks probleeme, et tegelik protsess ja tegelik käsitlus lähtub ressursi- ja kulupõhisest loogikast. Ka ministeeriumid ise planeerivad, teevad otsuseid ja jälgivad eelarve täitmist kulupõhise, mitte tegevuspõhise loogika järgi. Seega tuleb nõus olla riigikontrolöriga, kes kirjutab värskes tegevusülevaates, et tegevuspõhisel eelarvel ei ole tarbijaid," lausus Sõerd.

"Me ei eralda raha ju selleks, et keskmise või tugeva riigiidentiteedi kandjate osakaalu suurendada. Me ei mõtle sellele. Me mõtleme sellest, et politseil ja päästjatel on raha juurde. Vaadake, mida riigikogus küsitakse, kogu arutelu on ressursi- ja kulupõhise eelarve loogika järgi," lisas ta.

Sõerdi sõnul on ka väga keeruline jälgida, mismoodi tegevusprogrammide eesmärkide täitmist mõõdetakse, sest see toimub pikema aja jooksul.

"Kogu see tegevuspõhise eelarve käsitlus – see on abstraktne ja väljatöötamiskavatsuses tuuakse ka välja tegevuspõhise eelarve eesmärkide hindamise küsimus. Need mõõdikud elavad oma elu," märkis ta.

Lisaks sellele, et riigikogu roll pole tegevuspõhise eelarve protsessis piisav, ei ole riigieelarve ei ole avalikkusele ehk valijale arusaadav, lisatakse väljatöötamiskavatsuses.

Sõerd: struktuurne tasakaal on oma aja ära elanud

Sõerd oli väljatöötamiskavatsuse suhtes kriitiline ka seetõttu, et seal pööratakse minimaalselt tähelepanu eelarve nominaalsele tasakaalule, mis tähendab, et riigieelarve koostamine jätkub endiselt lähtudes pigem struktuursest ehk pikaajalisest tasakaalust.

"Meil kogu eelarve baasseadus käib ümber strateegilise tasakaalu mõiste. Nominaalset tasakaalu pole (seaduses) isegi reguleeritud. Aga kogu mõtlemine tänasel päeval, kui vaatame Euroopa Komisjoni poolt avaldatud eelarveülevaateid, käib ikkagi rohkem nominaalse tasakaalu ümber. Seal räägitakse hoopis kulu kasvuprotsentidest, võla vähendamise tempost ja nominaalsest tasakaalust. Struktuurne tasakaal kerkis esile aastal 2014, kui euroala lahenda võlakriisi, aga minu arusaamine on, et see näitaja (struktuurne tasakaal – toim.) on problemaatiline. Struktuurne analüüs aitab majandustsükli mõju välja tuua, aga kogu eelarvepositsiooni hindamist sellele üles ehitada, ma ütleksin, et see on küsitav," lausus ta.

Sõerdi sõnul on eelarvetasakaalu struktuursel planeerimisel palju puudusi.

"Tänapäeval sellest enam väga juttu pole, räägitakse ikkagi kolmeprotsendise nominaalse puudujäägi kriteeriumist. Rahandusministeerium tahab väga struktuurse tasakaalu terminist kinni hoida, kuigi sellel näitajal on väga palju puudusi – esiteks see on hinnanguline ja hindamisel kasutatakse erinevaid metoodikaid. Kõige suurem puudus on see, et hinnangud ajas kogu aeg muutuvad," lausus ta.

Väljatöötamiskavatsuses juhitakse tähelepanu ka sellele, et eelarvereeglid vajavad kriiside ajastul ülevaatamist.

Samuti peaks rahandusministeeriumi hinnangul reguleerima valitsuse reservide planeerimise ning sealt vahendite eraldamise põhimõtted.

Seadusemuudatuste väljatöötamiskavatsus ei sisalda konkreetseid muudatusettepanekuid ning seega pole praegu selge, millises ulatuses on vaja riigieelarveseadust muuta. Tõenäoliselt aga pole vaja uut tervikseadust, märkis rahandusministeerium.

Väljatöötamiskavatsus saadeti kooskõlastamiseks ministeeriumidele ning arvamuse avaldamiseks eelarvenõukogule, linnade ja valdade liidule ja õiguskantslerile ning teadmiseks riigikogule. Seaduse muutmiseks luuakse töörühmad, kuhu hakkavad kuuluma ministeeriumide esindajad ning riigieelarve ja strateegilise juhtimise eksperdid.