Eelmisel kümnendil läks Eesti järk-järgult üle kulupõhiselt riigieelarvelt tegevuspõhisele ning 2020. aasta eelarve oli esimene, mis oli koostatud algusest lõpuni tegevuspõhisel põhimõttel. Muutuse eesmärk oli mõistlik: et oleks selge ülevaade, kuidas rahastatakse ja täidetakse erinevaid riiklikke eesmärke ning millised on tulemused. Lühidalt: riigieelarve kulud seoti riigi strateegiliste eesmärkidega.

Praeguseks on selge, et üleminek ei toonud seda tulemust, mis oodati. Kriitikat on viimastel aastatel, mis kahtlemata on igas mõttes ka riigieelarve koostajate jaoks olnud keerulised, sadanud paremalt ja vasakult: riigieelarve on riigikogu liikmete jaoks muutunud nii arusaamatuks, et neil puudub ülevaade, kuhu raha, mille üle nemad otsustavad, tegelikult läheb.

Kriitilised on lisaks rahvasaadikutele olnud näiteks õiguskantsler, kelle sõnul on riigieelarve üle otsustamine läinud parlamendi käest valitsuse ja ministeeriumide kätte, ning riigikontrolör.

Märkida tuleb, nagu selgitas ERR-ile rahandusministeeriumi eelarvearenduste osakonna juhataja Eneken Lipp, et kriitikat sai ka eelarve eelnev ehk majanduslik ülesehitus, seda ka riigikogu liikmetelt, kes pidasid eelarvet arusaamatuks, ja see oli ka üks põhjuseid, miks muudatused ette võeti. Näiteks märkis 2016. aastal riigikontroll, et riigieelarvest sisuliselt arusaamiseks on tarvis sügavalt tunda raamatupidamist, rahanduslikke ja majanduslikke termineid ning omada väga palju aega erinevate materjalide koos analüüsimiseks.

Samal aastal esitatud riigikogu raportist aga selgus, et vaid 17 protsenti riigikogu liikmetest hindas, et muudatusettepanekuid on võimalik teoreetiliselt teha, kuid katteallikate leidmine on peaaegu võimatu. Lisaks sooviti, et riigikogu rolli riigieelarve koostamisel tuleb suurendada.

Seda sama nõutakse ka praegu ehk muudatustega ollakse jõutud samasse punkti tagasi. Rahandusministeerium on ette valmistamas riigieelarve seaduse muutmist.

Kahtlused ja kõhklused olid juba enne muudatusi

Taavi Rõivas, reformierakondlasest peaminister aastatel 2014 kuni 2016, oli 2010. aastal, mil ettevalmistused tegevuspõhisele eelarvele juba käisid, riigikogu rahanduskomisjoni esimees. Kõhklused-kahtlused uutmoodi eelarvemeetodi suhtes tekkisid tal juba siis.

"Ma mäletan sellest ajast, kui ma olin riigikogus rahanduskomisjoni esimees ja seda esitleti rahandusministeeriumi ametnike poolt kui uuenduslikku, innovatiivset viisi eelarvet koostada. Ja tagantjärele tuleb öelda, et päris nii see siiski ei olnud," ütles Rõivas ERR-ile.

"Isegi kui see on uuenduslik, siis ütleme nii, et asendussõnadega kirjeldamine võib sobida mingitesse ülevaadetesse või turundusdokumentidesse, aga eelarve peab jätkuvalt olema ikkagi numbrid, tabelid, matemaatika. Ei ole mingit innovatsiooni selles, et numbritest või selgusest kuidagi loobuda," lausus ta.

Aastatel 2009 kuni 2014 rahandusministri ametis olnud Jürgen Ligi (Reformierakond) ütles ERR-ile, et tema ametisse astudes olid muudatused juba töös ning projekti vedajad ametis, muudatuste toeks olid ekspertide soovitused ja rahvusvahelised näited. Ometi ei olnud see kõik ka Ligi jaoks lõplikult veenev.

"Ma ei vaimustunud, küsisin takkajärgi hinnates õigeid küsimusi, aga leppisin, kuigi vastuseid päriselt veel polnud. Tegelikult peakski riigivalitsemise ümber käima pidev debatt, mis riigi ülesanne on ja mis mitte ja kui palju saab tulemust mõõta. Eelarvega on nüüd püütud seda rahasse panna, aga mitte tingimata hiilgavalt," lausus Ligi.

"Ma mäletan seda, kui ma olin rahanduskomisjoni juht ja Jürgen oli rahandusminister. Me olime teatud määral skeptilised juba siis, et kas ikkagi on vaja teistsugust lähenemist," meenutas Rõivas.

Tagasi kollaste raamatute juurde?

Rõivas nimetab parimaks eelarveformaati, mis oli kasutusel sajandivahetusel.

"Mina mäletan esimesi riigieelarveid sellest ajast, kui ma töötasin justiitsministeeriumis. 1999. aastal olid sellised kollased raamatud, kõik oli välja trükitud ja kõik oli väga selge ja ülevaatlik. Tegelikult toonane eelarveformaat, ma julgen öelda, oli tänaseni kõige-kõige parem. Ega matemaatikas ka väga suurt innovatsiooni kogu aeg ei tehta – üks pluss üks on kaks ja numbrid ja aritmeetika kehtivad täpselt samamoodi nagu 100 aastat tagasi. Ka eelarvega on nii, et tulud ühel pool, kulud teisel pool ja nende vahe on kas ülejääk või defitsiit. Nii lihtne see elu ongi," lausus Rõivas.

See ei tähenda, et peaks tagasi minema kollaste raamatute juurde, vaid et nüüd saaks sama asja teha digitaalselt, tõdes Rõivas.

"Kui senine parim praktika minu kogemuses, olles väga paljude riigieelarvetega erinevates rollides kokku puutunud, on see nii-öelda kollane raamat, mida 1990-ndate lõpus või sajandi alguses välja trükiti, siis meil ei ole mõtet selle juurde tagasi minna, vaid teha sama asi digitaalselt," märkis ta.

"Teha selliselt, et oleks tabelitest võimalik kohe välja otsida mis iganes suhtarvud. Näiteks kui me võtame palgad, majapidamiskulud, ruutmeetrit büroopinda – kõik need saab iga asutuse, inimese kohta kohe panna tabelitesse, saad teha võrdlusi – sellised tööriistad tänapäeva tehnoloogia jaoks on ülilihtne korraldada. Ja sealt saaks teha palju kvaliteetsemaid juhtimisotsuseid," lausus Rõivas.

Rõivas tõi näiteks, et selle asemel, et oleks näha, kui palju kulub raha alusharidusele, põhiharidusele, gümnaasiumiharidusele ning kuidas see jaguneb õpetajate palkade, hoonete, investeeringute, hoonete ülalpidamise ja muude kulude vahel, on eelarves mingid asendussõnad, nagu "tark ja toimekas laps", mis ei ütle midagi, vaid on sisutühi loosung, mis praktikas viitab seitsmele asjale korraga.

"Mina usun küll, et praegu me oleme jõudnud sellesse faasi, kus kus me nägime 2020. aastal juba ära, et see heade soovidega palistatud kavatsus teha innovatsiooni osutus praktikas täiesti ebavajalikuks ja ebamõistlikuks. Okei, tegime innovatsiooni, eksisime, nüüd on aeg riigina oma oma vigadest õppida ja mitte sellest kümne küünega kinni hoida, minna järgmise taseme juurde, kus nii parlamendisaadikud, ministrid kui ka avalikkus saaks reaalajas korraliku ülevaate sellest, mis meie rahaga toimub," lisas Rõivas.

Kuid ikkagi tekib küsimus: kui kõik töötas ning toonaseid häid kogemusi saaks vahepeal arenenud tehnoloogiaga veel paremini kasutada, siis miks mindi muudatuste teed?

"Ega innovatsiooni kasutamine avalikus sektoris ei ole ju halb asi. Küll aga on halb see, kui mõni innovatsioon praktikas ei toimi ja siis sellest ikka kümne küünega kinni hoitakse. Ka riik peab oskama katsetada, trendidega kaasa minna. Aga riik peab oskama ka – mis tänases kontekstis oluline – aru saada, et kui mõni nendest katsetustest ei õnnestunud, siis tuleb sellest nii-öelda hüpoteesist lahti lasta," lausus Rõivas.

Ligi: katastroof, et jauramine vormi üle on viinud tähelepanu kõrvale eelarvelt

Ligi kogu kriitikaga otseselt ei nõustu, märkides, et nii kulupõhisel kui ka tulemuspõhisel eelarve ülesehitusel on omad plussid ja miinused, ja et – nagu märkis ka Lipp rahandusministeeriumist – on rahvasaadikutel tegelikult kogu info olemas ning ülevaate saamiseks tuleb lihtsalt asjasse süveneda, ning et neid, kes eelarvest aru ei saa, on olnud kogu aeg olenemata sellest, mis vormis eelarve esitatakse.

Ligi ütles juba mõni aasta tagasi, et tema hinnangul on lärm tegevuspõhise eelarve üle selgelt liialdatud ja teema ületähtsustatud. "Räägivad peamiselt inimesed, kes eelarvest aru ei saa, keda eelarve sisu väga ei huvita ja siis jauravad selle vormi üle," ütles Ligi usutluses ERR-ile. 

Kolm aastat hiljem pole Ligi seisukoht muutunud.

"On katastroof, et jauramine eelarve vormi üle on viinud tähelepanu kõrvale eelarve olukorralt. Tulemus on aina kärisev miinus, vastikud maksutõusud ja kulukärped, millega põhiliselt uus valitsus alustama peab. Inimesed, kes saanuks aidata hoiatada, et riik pole rahanduslikult jätkusuutlik, on pühendanud end halamisele, et nad ei saa eelarvest aru," ütles Ligi.

"Eriti kurb on see nende poliitikute puhul, keda korduvalt olen palunud mitte raisata oma harva 17 sekundit eetris sellele, teevad seda jälle ja kirjutavad terveid artikleid sellest, mitte eelarvepoliitika allakäigust. Oma pädevuste piires saavad eelarvest aru nii kasutajad kui ka poliitikud, kui tahavad, ja alati on abiks seletuskiri ja ametnikud, kellelt küsida saab. Eelarve mõlema vormiga saab elada, aga mitte kumbki pole suurem asi lugemismaterjal," lausus Ligi.

Erinevalt Ligist näeb Rõivas, et riigieelarve seisu halvenemisel on siiski mingi seos tegevuspõhise eelarvega.

"Kas tulemuspõhine eelarve on peasüüdlane selles, et meie eelarve on praegu miinuses – nii ja naa, pigem ei ole peasüüdlane, peasüüdlane on ikkagi see, et eelarvepoliitika lasti lõdvaks ja ei jälgitud (eelarve) tasakaalu. Aga omalt poolt on see sellesse panustanud kindlasti, sest tänase seisuga me võime öelda, et peale seda, kui see 2020. aastal kasutusele võeti, siis hüppeliselt kukkus eelarve arusaadavus ja selgus," lausus Rõivas.

"Ma mäletan väga hästi, et siis, kui tuli Jüri Ratase valitsus, siis öeldi, et aeg on  lõpetada need reformierakondlikud dogmad ja luua innovatsiooni ja lõpetada Exceliga riigijuhtimine. Ma ütleks, et tagantjärele me oleme näinud, et täpselt see, et Excel kõrvale heideti ja matemaatikasse paindlikult suhtuti, on tegelikult olnud selleks põhjuseks, miks  eelarve on nii jõhkras miinuses," lisas Rõivas.

Jüri Ratas oli kahe valitsuse peaminister: aastatel 2016 kuni 2019 (koos SDE ja Isamaa ja Res Publica Liiduga) ning 2019 kuni 2021 (koos EKRE ja Isamaaga).

Lipp rahandusministeeriumist aga märkis, et eelarvele on toonud kriitikat juurde riigi rahanduslik olukord, mille põhjused peituvad kaugemal tegevuspõhisest eelarve vaatest ehk seaduse pildist, kuid mille arutamiseks ja lahendamiseks peab keskenduma senisest enam analüüsile ja argumentidele.

Muutused on tulekul, uus seadus hakkab kehtima 2027. aasta eelarvele

Lipp lausus, et rahandusministeerium on samas nõus, et kõik eelarveandmed oma detailsuses on otsustajatele vajalikud, kuid kõige mahutamine riigieelarve seadusesse ühe tabeline ei pruugi olla mõistlik.

"Ei ole ühtegi riiki, kus parlament oleks rahul riigieelarve selgusega, olenemata selle ülesehitusest. Kuid enamasti on riigikogus olemas eksperdid ja alatöörühmad, kes toetavad riigikogu liikmeid eelarve analüüsimisel ja eelarve vahenditega saavutatud tulemuste jälgimisel," ütles Lipp, lisades, et tegelikult pole riigikogule kättesaadava info maht mitte kahanenud, vaid kasvanud.

Praegu valmistatakse ette riigieelarve seaduse järjekordset muudatust. Rahandusministeeriumi kodulehel on selle jaoks eraldi alaleht, kus märgitakse, et "riigieelarve seaduse muutmise vajadus tuleneb sellest, et riigieelarve ei ole otsustajatele piisavalt arusaadav ega läbipaistev ning riigieelarve seaduses ja praktikas ei ole rakendunud kõik need eesmärgid, mida varasemate seaduse muudatustega kavandati."

Rahandusministeerium märgib, et kuigi riigieelarve seadust on muudetud viimase kümne aasta jooksul mitmel korral, siis muudatused on tehtud kiirkorras ehk ei ole koostatud väljatöötamiskavatsust.

"Peale üleminekut tekkepõhisele riigieelarvele (muudatus 2014, jõustumine 2017. eelarvele) ja tegevuspõhisele riigieelarvele (muudatus 2017, jõustumine 2020. eelarvele) on selgunud kitsaskohad ning vastuolud tegeliku ja soovitud olukorra vahel. Riigieelarve seaduses ja praktikas ei ole rakendunud kõik need eesmärgid, mida 2014. ja 2017. aastal riigieelarve seaduse muutmisel kavandati," märgib ministeerium.

Lipp ütles, et tegevuspõhise eelarve põhimõte ei kao samas kuhugi.

"Riigi rahanduse eesmärgid püsivad ja tegevuspõhise eelarve põhimõte on kaasaegse finantsjuhtimise lahutamatu osa. Plaanis on välja töötada selline riigieelarve seadus, mis on nii läbipaistev kui ka informatiivne ja tagab otsustajate vajadused. Lisaks sellele soovime avalikustada detailselt andmeid kasutajale arusaadaval viisil ning täiendada riigieelarve seletuskirja ülesehitust ja selgitusi," lausus ta.

Viimased kuus aastat kriitikat

Kriitikast, mis on tabanud tekkepõhist ja tegevuspõhist riigieelarvet, saab kokku panna kroonika. Näiteks novembris 2018 kritiseeris õiguskantsler Ülle Madise toona tekkepõhiseks muudetud riigieelarve üldsõnalisemaks muutumist. Madise ütles, et riigikogu liikmetel on eelarvest keeruline aru saada, parandusettepanekuid esitada ja hiljem kulutusi kontrollida. 

Seda, et riigikogu liikme roll eelarve muudatuste tegemiseks on üha väiksem, nentisid siis ka riigikontrolör Janar Holm ja toonane riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjoni esimees Aivar Sõerd (Reformierakond).

2020 võeti kasutusele tegevuspõhine eelarve, mis oleks pidanud muutma raha kasutamise selgemaks. Läks aga täpselt vastupidi, leidsid kriitikud.

Sõerd, kes on olnud tegevuspõhise eelarve suurimaid kriitikuid, ütles 2019, mil pandi kokku esimest täiesti tegevuspõhist riigieelarvet, et riigieelarvest arusaamine muutub iga aastaga raskemaks. "Siin on kogu eelarve jagatud programmideks laiali. Minu hinnangul see ei anna lisaväärtust juurde. Ametnikud võivad hullata ja mängida igasuguseid mänge, aga see ei anna lisaväärtust, ei anna paremat teadmist eelarve mõistmisel," lausus ta.

2020. aasta detsembris läks Sõerdi jaoks asi nii kaugele, et ta pöördus õiguskantsleri poole, kuna tema hinnangul ei võimalda liigse üldistusastmega koostatud riigieelarve täita riigikogul põhiseaduslikku kohustust eelarvemenetluses kaasa rääkida. Siin tuleb märkida, et toona oli Reformierakond veel opositsioonis. Õiguskantsler nõustus, et eelarveküsimuste otsustamine on läinud lubamatus ulatuses üle valitsusele.

Kuid Sõerdi arusaam ei muutunud ka siis, kui Reformerakond võimule sai. 2021. kevadel ütles ta ERR-ile, et riigieelarve üldistustase on selline, et võime rääkida juba sellest, et riigikogu ei tea, milleks raha tegelikult kulutatakse, kui eelarve käiku läheb. "Siis ei saa rääkida, et riigikogu otsustab eelarve tulude-kulude üle," lausus ta.

Sama aasta suvel saatis rahandusministeerium kooskõlastusringile eelnõu, mis pidi muutma tegevuspõhise eelarve detailsemaks. Kriitikute aga ütlesid, et detailide lisamine ei lahenda eelarve koostamise meetodi peamisi probleeme. Probleem oli selles, et programmide kõlavate nimede järgi polnud ka edaspidi võimalik selgeks saada, milleks täpselt raha kulutatakse.

Sama aasta sügisel, kui Kaja Kallase esimene valitsus oma esimest riigieelarvet kokku pani, oli Sõerd tegevuspõhise lahenduse kohta juba nii kriitiline, et ütles: "Tegevuspõhine eelarve on tarbetu, sellel ei ole tarbijaid, seda ei kasuta ei riigikogu ega ka riigiasutused ning seda kinnitas ka riigikontroll."

Probleemi riigieelarvega tunnistas ka eelmine rahandusminister Martin Helme, kelle käe alt viimatised probleemsed eelarved tulid. 

"Riigikogule visatakse 700-leheküljeline dokument, millest keegi midagi aru ei saa, vaieldakse katuserahade üle, mis on olematu suurusega riigieelarve mõistes. Aga sealt sõidavad sajad miljonid läbi nii, et keegi ei teagi ja selle kulu kontrollivad põhimõtteliselt kantslerid ja asekantslerid," ütles Helme.

2021 novembris, kui eelarve saadeti riigikogu suurde saali kolmandale lugemisele, möönsid ka paljud saadikud, et kuludest on keeruline aru saada.

Järgmise aasta sügisel saatis rahandusministeerium kooskõlastusringile järjekordse riigieelarve seaduse muutmise väljatöötamiskavatsused.

Viimati võttis tegevuspõhise eelarve kohta sõna akadeemik Jaak Aaviksoo, kes koostas haridus- ja teadusministeeriumi tellimusel hariduskulude analüüsi.

"See, et riigikogu kurdab, et ei saa aru – keegi ei saa aru. /.../ See, mida me nimetame tegevuspõhiseks eelarveks, see ei ole ei eelarve ega tegevuspõhine ja sellega peab ametisse valitav valitsus väga tõsiselt tegelema. Vastasel juhul me kulusid kontrolli alla ei saa, sest me ei tea, millele see (raha) kulub. Me teame lõpuks, palju raha ära kulus, aga miks ja mis me selle eest vastu saime – seda seost ei ole. Ja see puudutab kõiki ministeeriume," lausus Aaviksoo.