Kui Euroopa Liidu juhid 2011. aastal ühenduse diplomaatilise teenistuse lõid, taheti anda Euroopale maailmaareenil varasemast tunduvalt tugevam ja ühtsem hääl. Kuid EL-ile omaselt ei soovinud juhid seda häält liiga tugevaks muuta. Nii määrati uuele peadiplomaadile ehk kõrgele esindajale kaks ülemust: liikmesriigid ise ja Euroopa Komisjon.

"See sündis segase kompromissina kell kolm öösel," meenutas endine tippametnik Pierre Sellal, kes osales aktiivselt Euroopa välisteenistuse (EEAS) loomise läbirääkimistel.

Nüüd on see kompromiss lagunemas. 

Seistes silmitsi eelarvekärbete, terava konkurentsiga spetsialistide leidmisel ja reaalsete poliitiliste hoobade puudumisega, on välisteenistus jäänud pikaajalises võimuvõitluses alla Ursula von der Leyeni juhitavale Euroopa Komisjonile. Samal ajal kaaluvad reforme ka liikmesriikide valitsused, mis on suures osas säilitanud oma välispoliitilise sõltumatuse.

Politicoga vestelnud diplomaatide sõnul puudub välisteenistusel selge missioon ning see ei suuda konkureerida komisjoni suuremate finantsressursside ja poliitilise suutlikkusega.

Kuigi Kallas on asunud vasturünnakule, esitledes uusi tippjuhte ja lubades sisereforme, pole EL-i riigid seni avalikult esitanud plaane teenistuse tugevdamiseks.

Välisteenistuse võimalik laialisaatmine?

Kriis puhkes ajal, mil sõjad Ukrainas ja Lähis-Idas ning pinged Atlandi-ülestes suhetes on sundinud EL-i kiirkorras kohanema üha karmima globaalse keskkonnaga. See on aga toonud Euroopa välispoliitilise strateegia tähelepanu alla. 

EEAS-i edasise arengu osas valitseb nüüd ebakindlus. Kõigest 16-aastane asutus ei küündi mõjuvõimult USA ega ka Pariisi, Berliini või Londoni välisministeeriumi tasemele.

Samas on välisteenistus suutnud Kallase juhtimisel liikmesriike koondada, et kehtestada Venemaa vastu 20 sanktsioonipaketti ja arendada suhteid Pärsia lahe ja Lähis-Ida riikidega. 

Kriitikute hinnangul on aga Euroopa huvide edendamine maailmas takerdunud selgete eesmärkide ja sobivate tööriistade puudumise tõttu.

Kõik see rullub lahti reaalajas. Ühe kõrge EL-i ametniku sõnul on Kallas olukorrale reageerinud, esitledes uut juhtimisstruktuuri ja lubades EEAS-i tugevdamiseks viia pärast suvepuhkusi läbi sisereformid.

Kõik ei ole aga veendunud, et sellest piisab senise kursi muutmiseks.

"Nii nõukogus [mis esindab 27 liikmesriigi valitsust] kui ka komisjonis on huvigruppe, kes sooviksid EEAS-i laiali saata," ütles üks EL-i ametnik. "Teised küll kaitsevad seda, kuid nad ei ole sama tugevad."

Samuti on Kallas pidanud taluma pidevat kriitikat Brüsselis töötavatelt EL-i diplomaatidelt, kes tunnevad, et kõrge esindaja sõitis neist oma ametiaja esimestel kuudel teerulliga üle.

"Raskused olid algusest peale olemas. Lihtsalt nüüd pole neid enam võimalik eirata," nentis Sellal.

Võimuhoovad on Euroopa Komisjoni käes

Maailm on radikaalselt muutunud alates ajast, mil EEAS 2010. aastal Euroopa Ülemkogu otsusega loodi, rõhutasid mitmed Politicoga rääkinud diplomaadid ja ametnikud.

USA president Donald Trump pööras pea peale avaliku debati normid ja lõi diplomaatias segaduse. Sõjad ja avatud konkurents süsteemsete rivaalide vahel on asendanud sõjajärgse reeglitel põhineva maailmakorra.

Samal ajal keskenduvad eelarvetega kimpus Euroopa valitsused käegakatsutavaid tulemusi toovatele tegevustele – eriti sellistes keerulistes valdkondades nagu ränne ja riigikaitse.

Siin tulebki mängu segane vastutuse jaotus EEAS-i ja komisjoni vahel, mis nõrgendab otseselt välisteenistuse rolli.

Liikmesriigid eelistavad Euroopa Komisjoni, millel on piisav finantsvõimekus ja kaubandust, tehnoloogiat, rännet ning tööstust hõlmavad poliitilised vahendid, teostama oma nimel võimu üha laienevates valdkondades. Sinna alla kuulub järjest enam ka ühenduse kaitsehankete koordineerimine.

Välisteenistus piirdub seevastu teabe kogumise ning liikmesriikide pealinnade toetatud välis- ja julgeolekupoliitiliste seisukohtade koordineerimisega.

Uue mõõtme lisab Euroopa Ülemkogu eesistuja António Costa roll, kes (nagu seisab tema veebisaidil) "on teinud tihedat koostööd partneritega kogu maailmas, et tugevdada EL-i rolli ja globaalseid suhteid". 

Costa kabinetiülem Pedro Lourtie võttis viimastel nädalatel kahel korral ühendust ka Moskva ametnikega, kui EL otsis võimalusi läbirääkimiste taasalustamiseks Venemaa presidendi Vladimir Putiniga.

Kuigi Prantsusmaa välisminister Jean-Noël Barrot on avalikult kaitsnud välisteenistust ja selle juhti Kallast – ning väiksemad riigid tunnistavad, et saavad selle diplomaatilisest võrgustikust kasu –, on liikmesriigid keeldunud esitamast konkreetseid plaane teenistuse poliitilise kaalu ja ressursside suurendamiseks.

"Tänapäeva maailmas ei saa diplomaatiat eraldada kaubandusest, tehnoloogiapoliitikast ega tööstuspoliitikast," sõnas üks EL-i diplomaat. "Kõik need instrumendid on komisjoni kätes."

Selline ülesehitus loob soodsa pinnase segaduseks. Teoreetiliselt peaks EL-i täitevvõim töötama välja ja viima ellu poliitikaid ning jätma kõrgetasemelise diplomaatia kõrge esindaja Kallase hooleks, kelle ametinimetusse kuuluvad "välisasjad ja julgeolekupoliitika".

Iisraeli juhtum

Võitlus EEAS-i ja komisjoni vahel ei ole kusagil ilmnenud nii teravalt kui EL-i lähenemises Iisraelile, eriti pärast Hamasi korraldatud rünnakuid 2023. aasta 7. oktoobril.

Euroopa Komisjoni Vahemere piirkonna volinik horvaatlanna Dubravka Šuica on haaranud ohjad valdkonnas, mis paljude välisteenistuse ametnike hinnangul peaks kuuluma nende pädevusse.

Šuica on kohati tegutsenud von der Leyeni mitteametliku esindajana väliskohtumistel. Näiteks osales ta veebruaris Trumpi loodud Rahunõukogu avaistungil. Sel kuul reisis ta aga Iisraeli, et allkirjastada Palestiina aladel tegutseva kahe EL-i missiooni mandaadi pikendamine.

Iisraelis viibides andis ta ühise pressikonverentsi sealse välisministri Gideon Sa'ariga. Tähelepanuväärne on asjaolu, et vaid paar päeva varem oli Sa'ar teatanud kõikide kontaktide katkestamisest Kallasega, sest ringlema hakkasid teated, mille kohaselt Kallas oli nimetanud Iisraeli tegevust apartheidiks. Kallas pole neid väiteid ümber lükanud ega nende eest vabandust palunud.

Nii komisjoni kui ka välisteenistuse ametnikud püüdsid pisendada ebamugavust, mida tekitas Euroopa voliniku ühisavaldus ministriga, kes keeldub rääkimast Euroopa ametliku peadiplomaadiga. Ametnike sõnul oli Šuica reis ammu kavandatud.

Politico nentis, et kogu juhtumist jäi mulje, kus üks osa EL-ist ehk täitevvõim jätkas Iisraeliga suhtlust, kuid teine osa – mis teoreetiliselt esindab liikmesriike – ei saanud oma Iisraeli kolleegiga enam rääkida.

Von der Leyeni sekkumised diplomaatiasse on esile kutsunud harvu vastureaktsioone liikmesriikide pealinnadest. Näiteks märtsis soovitas Prantsusmaa välisminister Barrot EL-i suursaadikute ees peetud kõnes komisjoni presidendil austada oma rolli piire.

Kuid liikmesriikide vastuseis sellele, mida mitmed ametnikud on nimetanud komisjoni "võimuhaaramiseks", on seni piirdunud vaid retoorikaga.

Kallase ja von der Leyeni vastasseis

Muljet puhkenud kriisist süvendab see, mida arvukad komisjoni ja välisteenistuse töötajad peavad Kallase ja von der Leyeni isiklikuks rivaalitsemiseks.

Ehkki komisjoni president määras Kallase ise ametisse, on kõrge esindaja otsekohene stiil sattunud teravasse vastuollu von der Leyeni alalhoidlikuma lähenemisega.

Komisjoni kõneisikud on enam kui korra ametlikult distantseerunud Kallase avalikest sõnavõttudest. Üks selline juhtum leidis aset siis, kui Kallas kasutas sõna "vähk", et kirjeldada Hiina tööstuse ületootmisest tulenevat mõju komisjonile.

Teisalt on Kallas näidanud välja frustratsiooni von der Leyeni tsentraliseeritud juhtimisstiili suhtes. Ühe kõrge EL-i ametniku andmetel on ta eravestlustes võrrelnud komisjoni presidenti vähemalt korra diktaatoriga.

Ometi leiavad isegi Kallase kriitikud, et välisteenistuse ees seisvad probleemid on pigem struktuursed kui lihtsalt isikutevaheline konflikt – mõlemad poliitikud on ka ise igasuguseid konflikte avalikult eitanud.

"Ärge unustage, et von der Leyen ei saanud läbi ka [Kallase eelkäija Josep] Borrelliga," sõnas üks EL-i diplomaat. "Nende vahel ei pruugi olla sümpaatiat, kuid tegemist on sügavama probleemiga."

Spetsialistide lahkumine ühest asutusest teise

Kallase olukorda pole teinud lihtsamaks see, et von der Leyen on alates oma teise ametiaja algusest 2024. aastal meelitanud välisteenistusest ära tippspetsialiste.

Nende seas on Briti-Iiri päritolu hinnatud ametnik Simon Mordue, kellel on institutsioonides töötamise kogemust üle kolmekümne aasta. Varem välisteenistuse asepeasekretärina töötanud Mordue on nüüd komisjoni peamine diplomaatiline nõunik.

Kahe ametniku sõnul on ta üks komisjoni uue Euroopa julgeolekustrateegia peamisi arhitekte. Uues strateegias nähakse väidetavalt EEAS-ile ette vaid piiratud rolli. Varasemad julgeolekustrateegiad on koostanud välisteenistus koostöös komisjoniga.

Endisest välisteenistuse peasekretärist Stefano Sanninost sai aga von der Leyeni loodud uue Vahemere üksuse juht. (Nüüdseks on ta küll ametist lahkunud, sest Belgia politsei kuulas ta üle seoses EL-i vahendite võimaliku väärkasutamisega).

Von der Leyeni juhitav komisjon on pidevalt dubleerinud või kopeerinud välisteenistuse funktsioone. Üheks selliseks näiteks on Lähis-Ida ja Põhja-Aafrika suhete eest vastutav üksus.

Uued inimesed, uued plaanid

Euroopa välisteenistust on tabanud lahkumiste laine. Mais avalikustas Politico, et asutuse peasekretär Belén Martínez Carbonell astub tagasi pärast seda, kui oli ametis olnud vähem kui kaks aastat.

Kallas vastas resoluutselt, avalikustades eelmisel nädalal uue juhtkonna. Sellesse kuulub ka endine Hollandi kaitseminister Kajsa Ollongren, kes astub Martínez Carbonelli asemele.

"Pean seda väga positiivseks sammuks," märkis üks EL-i ametnik. "See tugevdab välisteenistuse julgeolekualast profiili, kuna Kajsal on otsekontakt [NATO peasekretäri Mark] Ruttega."

Prantsusmaa endise NATO suursaadiku David Cvachi nimetamine rahu ja julgeoleku asepeasekretäriks, näitab selget soovi tugevdada välisteenistuse julgeolekualast tõsiseltvõetavust, märkis Politico.

Ees on oodata uusi samme. Kahe asutuse siseeluga kursis oleva ametniku sõnul on Kallas andnud meeskonnale teada, et pooldab välisteenistuse reformimise arutelusid, ning plaanib pärast suve avalikustada täiendavaid muudatusi.

Mis saab edasi?

Mitmed ametnikud on uute arengute suhtes skeptilised. Nende hinnangul ei muuda struktuursed ümberkorraldused peamist vastanduvat dünaamikat komisjoniga. Eelkõige just seetõttu, et välisteenistust võivad tabada valusad kärped bloki järgmises, 2028. aastal jõustuvas seitsmeaastases finantsraamistikus. Selle heakskiitmiseks on vaja 27 liikmesriigi valitsuse ja Euroopa Parlamendi nõusolekut.

Kuigi välisteenistus koondas juba Kallase ametiaja alguses osad delegatsioonid ning vähendas kümne delegatsiooni koosseisu, sõnas üks EL-i ametnik tulevase eelarve kohta lühidalt: "Kärpeid võib tulla veelgi."

Üks kõrge EL-i ametnik vastas küsimusele välisteenistuse tuleviku kohta järgmiselt: "See peab saama luureandmeid koguvaks asutuseks, mis suudab analüütilise töö kaudu pakkuda reaalset lisandväärtust."

Küsimusele, milline oleks toimiv lahendus, vastas Sellal esmalt pika pausiga. "Mulle sümpatiseerib Kallas," sõnas ta. "Nende institutsionaalsete uuenduste loomisega oleme süsteemi aga ilmselt liiga keeruliseks ajanud. Kogu probleem ei seisne inimestes."