Euroopa välisteenistusele (EEAS) keskenduva artiklisarja neljandas osas heidab Politico valgust asutust aastaid vaevanud probleemidele. Segadus ei alanud praeguse juhtkonnaga, vaid vaidlused asutuse struktuuri ja juhtimise üle käisid juba enne selle loomist.

Paljud Euroopa välisteenistuse loojad või seal hiljem töötanud inimesed leiavad, et praegune keeruline olukord peegeldab asutuse loomisel tekkinud sisemist vastuolu.

Välisteenistus sündis kompromissi tulemusel 16 aastat tagasi – eesmärk oli anda Euroopa Liidule tugevam ja ühtsem välispoliitiline hääl. Liikmesriigid soovisid küll, et Euroopa kõneleks rahvusvahelisel areenil mõjukamalt, kuid ei olnud valmis loovutama välispoliitika üle sel määral kontrolli, et luua täieõiguslik Euroopa Liidu välisministeerium.

Tulemuseks oli suurte ootuste, kuid piiratud volitustega diplomaatiline teenistus, mis jäi konkureerivate institutsioonide ja liikmesriikide huvide vahele.

Kuna nõudmised Euroopa Liidu diplomaatiale on kasvanud, on järjest selgemalt ilmnenud ka algse kompromissi tagajärjed.

"Ei pea olema ülikooliprofessor nägemaks, et Euroopa välispoliitika on raskustes ega toimi nii nagu peaks," märkis Maastrichti Ülikooli rahvusvahelise julgeoleku ja koostöö professor Hylke Dijkstra. "Brüsseli süsteem pole optimaalne."

Välisteenistus pidi andma EL-ile tugevama ja ühtsema hääle

EEAS loodi poliitilise kompromissina Euroopa Liidu Lissaboni lepinguga, mis jõustus 2009. aasta detsembris.

Ametlikult asutati teenistus nõukogu otsusega 2010. aastal. Nende kokkulepetega loodi kõrge esindaja ametikoht ja seda toetav diplomaatiline teenistus. Euroopa Liidu välisteenistus ei ole aga tavapärane Euroopa Liidu institutsioon ega ka traditsiooniline välisministeerium.

"Juba tollal oli üsna selge, et süsteemil on tõsiseid struktuurseid ja süsteemseid probleeme," meenutas üks endine kõrge välisteenistuse ametnik, kes liitus asutusega kohe selle loomisel.

Prantsusmaa kauaaegne ja mõjukas suursaadik Euroopa Liidu juures Pierre Sellal, kes osales aktiivselt välisteenistuse loomise läbirääkimistel, ütles 29. juunil ilmunud artiklis Politicole, et kokkulepe "sündis segase kompromissina kell kolm öösel".

Välisteenistuse loomise pooldajad soovisid, et Euroopa Liit kõneleks välispoliitikas tugevama ja ühtsema häälega – traditsiooniliselt on see olnud aga liikmesriikide pealinnade pärusmaa. Osa praegustest tajutavatest puudujääkidest tulenebki toonaste riigijuhtide ebamäärasest kokkuleppest, sest nad polnud valmis selles küsimuses oma suveräänsust täielikult loovutama.

Pettunud töötajad

Teenistus asub Euroopa Komisjoni, Euroopa Ülemkogu ja 27 liikmesriigi vahel ning kannatab killustunud alluvussuhete ja kattuvate pädevuste all, rõhutab väljaanne.

Ligikaudu kaks kolmandikku välisteenistuse 5000 töötajast, kes asuvad Brüsseli peakorteris või Euroopa Liidu esindustes ja delegatsioonides üle maailma, on tulnud alaliste lepingutega Euroopa Komisjonist ja teistest institutsioonidest. Umbes kolmandiku moodustavad liikmesriikidest tavaliselt neljaks aastaks lähetatud diplomaadid.

Endise ametniku sõnul on liikmesriikide diplomaadid ametiredelil tõustes hõivanud üha enam juhtivaid kohti, samas kui komisjoni ametnikud tunnevad sageli, et neil puudub nii Brüsseli kui ka liikmesriikide toetus. 

Selline korraldus on tekitanud kibestumist mõlemas leeris. 

Nelja endise ja ühe praeguse ametniku sõnul on pinged süvendanud töötajate pettumust ja tunnet, et välisteenistus ei toimi ootuspäraselt. Kuigi Euroopa Liidu institutsioonide töötajad Brüsselis kurdavad sageli kehva töömeeleolu üle, tundub olukord välisteenistuses olevat eriti halb.

"Kui ma sinna tööle asusin, öeldi mulle, et seal karjäär lõpebki," märkis üks ametnik, lisades, et pärast välisteenistust on raske teistesse institutsioonidesse tööle saada.

Välisteenistus on juba aastaid olnud "tõsises toimimisraskuses", mis ulatub tagasi endise peasekretäri Stefano Sannino ametiaega, kes töötas nii Borrelli kui ka Kallase alluvuses, kinnitas Politocole üks praegune välisteenistuse kõrge ametnik.

Ametniku sõnul valitseb ametisse nimetamisel ja lähetuste jagamisel favoritism: kogenematuid ametnikke edutatakse juhtivatele kohtadele ja ressursse jaotatakse valesti. Ta lisas, et sajad töötajad ehk umbes kaheksa protsenti isikkoosseisust viibivad stressiga seotud põhjustel haiguslehel. 

Politicol ei õnnestunud stressiga seotud haiguslehtede arvule ametlikku kinnitust saada. Euroopa Komisjoni teatel selliseid andmeid ei eksisteeri.

"See väide on täiesti alusetu," ütles Euroopa Komisjoni välisasjade pressiesindaja Anouar El Anouni, kes vastab välisteenistust puudutavatele päringutele. "Sellist statistikat ei ole ei välisteenistusel ega Euroopa Komisjonil, kuna tervislikel põhjustel puudumised on kaitstud meditsiinilise konfidentsiaalsusega."

Auk eelarves

Kallas hoiatas 2024. aastal, et välisteenistusele eraldatud ligikaudu miljardi euro suurune eelarve "jätab märkimisväärse puudujäägi ning me peame jätkama rangeid kokkuhoiumeetmeid".

Kõrge ametniku sõnul seisis välisteenistus aastaid silmitsi suure eelarvepuudujäägiga. Kriis muutus nii tõsiseks, et 2023. aasta talvel, kui energiahinnad pärast Venemaa sissetungi Ukrainasse hüppeliselt tõusid, ei suudetud Brüsselis asuvat peakorterit enam kütta.

Komisjoni pressiesindaja Anitta Hipper lükkas selle väite ümber, nimetades seda "jamaks".

"Välisteenistus rakendas energiasäästumeetmeid, mis olid kooskõlas kogu Euroopa Liidu institutsioonides vastu võetud suunistega. See hõlmas siseruumide temperatuuri hoidmist 19 kraadi juures," sõnas ta.

Brüsselis Schumani ringteel asuv välisteenistuse peakorter on muutunud asutuse kõrgete ootuste ja reaalsuse kokkupõrke sümboliks.

Esimene kõrge esindaja, britt Catherine Ashton, pidi selle hoonega leppima pärast seda, kui Euroopa Liit lükkas tagasi tema taotluse paigutada välisteenistus nõukogu Lexi hoonesse või komisjoni Charlemagne'i hoonesse.

Probleemid ulatuvad päris tippu

Pinged ei piirdu vaid reatöötajatega. Ebaselgus ja küsimused töö tulemuslikkuse kohta vaevavad diplomaatilise teenistuse kõrgeimat juhtkonda – ja on seda teinud päris algusest peale.

"Kui pole teada, kes mille eest vastutab, ei saa eeldada enesekehtestamist," ütles Politicole Josep Borrell, kes juhtis välisteenistust aastatel 2019–2024. "Esimese asjana tuleb selgeks teha, mida me tahame saavutada."

Alates asutamisest on välisteenistust juhtinud neli kõrget esindajat – keda sageli nimetatakse mitteametlikult Euroopa Liidu välispoliitikajuhiks või esidiplomaadiks –, kellest igaüks on olnud ametis viieaastase ametiaja.

Ashtoni, kes oli ametis aastatel 2009–2014, ülesandeks oli üles ehitada uus asutus täiesti nullist.

Enne Ühendkuningriigi Euroopa volinikuks saamist oli ta töötanud endiste peaministrite Tony Blairi ja Gordon Browni valitsustes valimistel mitteosalenud nooremministrina. Kriitikute toonase hinnangu kohaselt polnud see sobiv taust maailma ühe tippdiplomaadi ametikoha jaoks.

Hiljem tunnistas isegi Ashton, et saabus Brüsselisse "väheste silmatorkavate saavutuste ja leige toetusega", kuid väitis, et välisteenistuse ülesehitamine oligi algusest peale pretsedenditu väljakutse.

Vaid aasta pärast ametisse astumist pälvis Ashtoni juhtimisstiil liikmesriikide pealinnadest vastakaid hinnanguid, mis kulmineerus Prantsusmaa, Saksamaa, Itaalia, Poola, Rootsi ja veel seitsme liikmesriigi välisministri allkirjastatud kriitilise dokumendiga. 

12 ministrit, kes soovisid enda sõnul aidata välisteenistusel "saavutada oma täielikku potentsiaali", kritiseerisid kõike alates halvasti korraldatud välisministrite kohtumistest kuni poliitikadokumentide vähesuseni. Nad hoiatasid, et asutusest võib saada "uus, liikmesriikidest eemaldunud struktuur".

Ehkki tagantjärele hinnatakse Ashtoni ametiaega märksa positiivsemalt – ta pälvis kiitust Serbia ja Kosovo dialoogi vahendamise eest, arendas tihedat koostööd toonase USA välisministri Hillary Clintoniga ning juhtis edukalt kõnelusi Iraani tuumaprogrammi üle –, peegeldasid vaidlused tema juhtimise üle laiemat poliitilist heitlust selle üle, milline peaks Euroopa Liidu noor diplomaatiline teenistus tegelikult olema.

Ashtoni mantlipärijatel ei läinud sugugi paremini

Itaallanna Mogherini asus ametisse aastateks 2014–2019. Tema kasuks rääkis asjaolu, et ta oli töötanud Itaalia välisministrina, kuigi vaid kaheksa kuud. Mogherini etendas samuti keskset rolli Iraani tuumakõnelustel, kuid teda kritiseeriti liigse leebuse pärast Venemaa vastu. 

Hiljem sattus ta kelmuse uurimise keskmesse, mistõttu astus ta 2025. aastal Euroopa Kolledži rektori kohalt tagasi. Mogherinit ei ole süüdi mõistetud ja ta on süüdistused tagasi lükanud.

Hispaanlane Borrell oli ametis aastatel 2019–2024. Ka tema oli varem töötanud riigi esidiplomaadina – poolteist aastat. Teda kiideti Euroopa ühtse hääle kujundamise eest pärast Venemaa sissetungi Ukrainasse, kuid tema ametiaega varjutasid ka mitmed diplomaatilised apsakad, millele viitasid paljud Euroopa Liidu ametnikud ja poliitikud.

Kallas on sellel ametikohal alates 2024. aastast. Endise Eesti peaministri ametiajal – kelle puhul mõned diplomaadid kartsid juba enne tema ametisse kinnitamist, et ta on liialt Venemaale keskendunud – on kõrge esindaja roll üha enam sattunud vastuollu Euroopa Ülemkogu eesistuja ja eriti Euroopa Komisjoni presidendi rollidega.

Nende konkurents on sedavõrd üldteada, et kui Kallas ja von der Leyen andsid 2025. aastal ühise pressikonverentsi, teatades Moskva-vastastest sanktsioonidest, nimetas üks toonane komisjoni kõrge ametnik seda tõestuseks, et mõlemad suudavad lahkhelid kõrvale jätta ja ilmselgetest pingetest hoolimata koostööd teha.

Kallas on ärritanud teisi volinikke ja juhte ka oma otsekohesusega – näiteks olevat ta võrrelnud Iisraeli käitumist palestiinlastega apartheidiga ning nimetanud Hiina kaubandustavasid vähkkasvajaks.

"Ehkki kõrge esindaja on komisjoni asepresidendina seotud komisjoniga, annab alusleping talle volitused ja mandaadi tegutseda ka iseseisvalt," märkis Dijkstra. "Ja just see põhjustabki üsna mitmeid probleeme."

Lahendus oleks aluslepingu muutmine?

Välisteenistuse raskusi süvendab asutuse ainulaadne positsioon Euroopa Liidu õiguslikus arhitektuuris. Teenistus on liidu aluslepingutes vaid põgusalt mainitud. See tähendab, et reformimiseks piisab Euroopa Liidu 27 riigijuhi lihtsast otsusest. 

"Välisteenistusega midagi ette võtmiseks pole vaja aluslepingut muuta," ütles Dijkstra. "Tarvis on vaid ülemkogu otsust, mis nõuab ühehäälset heakskiitu."

Mõned praegused ja endised ametnikud on isegi pakkunud välja idee kaotada välisteenistus praegusel kujul ja viia see tagasi Euroopa Komisjoni alluvusse.

"Tõenäoliselt oleks mõistlik välisteenistus ja komisjon ühendada," arvas Dijkstra, pidades silmas asutuse probleeme halduse, eelarve ja institutsionaalse positsiooniga. 

Teised allikad on vähem radikaalsed, kuid nõustuvad reformide vajalikkusega.

"Tugev ja hästi toimiv välisteenistus on komisjoni huvides," lausus teine endine kõrge ametnik. "Selleks on vaja tugevaid diplomaate."

Igasugune ümberkorraldus peaks aga tegelema fundamentaalsema küsimusega: mis on Euroopa Liidu diplomaatia tegelik eesmärk.

Teise ametniku hinnangul pole Euroopa diplomaatia suutnud muutuva maailmaga kohaneda. Euroopa Liidu esindajad lähenevad partneritele sageli pigem abstraktsete ja väärtuspõhiste jutupunktidega kui konkreetsete huvidega.

"Tavaliselt on inimestel konkreetsed soovid. Meie aga esineme üldsõnaliste avaldustega, nagu näiteks "edendage demokraatiat"," sõnas ametnik.

Ametniku sõnul tähendab see ühtlasi, et asutusel puuduvad selged eesmärgid ja vastutus.

"Enamikus Euroopa Komisjoni osakondades küsitakse väga selgelt, mida te saavutate ühe või kahe aastaga," ütles ametnik. "Kas me teame, kuhu tahame Afganistani küsimuses – või mis tahes muus piirkonnas – ühe aasta pärast jõuda? On väga raske mõõta, milles me oleme edukad ja milles mitte."

Ka välisteenistuse diplomaatide kvaliteet on Dijkstra sõnul aegamööda langenud.

"Algusaegadel saatsid liikmesriigid välisteenistusse tõepoolest oma tippametnikke," lausus ta ja nentis, et tänapäeval ei ole liikmesriigi välisteenistusest Euroopa välisteenistusse lähetusse minek hea karjäärisamm.