Rahvahääletus võib võtta riigikogult õiguse edaspidi ise abielu määratlust muuta ({{contentCtrl.commentsTotal}})

{{1603455480000 | amCalendar}}
Foto: Annika Haas

Põhiseadus käsitleb rahvahääletust nii mitmeti tõlgendatavalt, et selle õiguslikud tagajärjed vajavad juristide poolt alles selgeks tõlgendamist. Tõenäoliselt võtavad rahvahääletuse tulemused riigikogult õiguse perekonnaseaduse abielu puudutavat sätet edaspidi muutma minna - selleks tuleks korraldada uus rahvahääletus.

Kuigi riigielu küsimusena abielu mõiste üle plaanitava rahvahääletuse täpne sõnastus pole veel paigas, tekitab juba elavat diskussiooni selle tulemuse õiguslik mõju edasistele juriidilistele protsessidele. Näiteks kas hääletustulemused jäävad kehtima seni, kuni sel teemal tulevikus uus rahvahääletus korraldatakse või tekib hiljem ka riigikogul õigus abielu mõistet seaduses ise sõnastada ja hääletada.

Sel teemal arenes Facebookis mõttevahetus õiguskantsler Ülle Madise ja Euroopa Parlamendi liikme, endise välis- ja kaitseministri Sven Mikseri vahel, kes tõdesid, et nüansse, mida selgeks analüüsida, jagub.

Ülle Madise selgitas, et kuna Eestis ei ole rahvahääletusel kvoorumit, selgub tulemus osavõtnute häälteenamusega. Seega ei saa hääletus madala osalusprotsendi tõttu läbi kukkuda.

"Kõikidel, kes tahavad tulemust mõjutada, on vaja osaleda, öeldes selgesti "ei" või "jah". Ka rikutud sedel ei tähenda mitte midagi, sel ei ole tulemusele mõju," selgitas Madise.

Madise tõi esile, et Euroopas pole kvoorumita rahvahääletused kuigi levinud ja tõi näiteid teistest riikidest.

"Iirimaa rahvas jättis 2015. aasta rahvahääletusel sooneutraalse abielu keelu põhiseadusest välja (osales 60 protsenti valijaist, samasoolise abielu lubamist pooldas 62 protsenti). Abielu mõiste mehe ja naise liiduna püüdis 2013. aastal kirjutada põhiseadusesse Horvaatia; see rahvahääletus luhtus, kuna neil on 50-protsendiline kvooruminõue ja osalus tuli vaid 38 protsenti. Riigielu küsimusena pani sama asja rahvahääletusele Slovakkia 2015. aastal, sealgi kukkus hääletus läbi (osalus 21 protsenti)," tõi Madise näiteks.

Tagajärjed sõltuvad sõnastusest

Omaette küsimus on, mis saab siis, kui rahvahääletus peaks vastama küsimusele, kas abielu sõlmitakse vaid mehe ja naise vahel, eitavalt - kas sel juhul tuleks perekonnaseadus, mis sätestab abielu mehe ja naise vahelise liiduna, kohe ära muuta?

Madise hinnangul sõltub see küsimuse täpsest sõnastusest, mida alles hakatakse otsima.

"Küsimus peab olema selge, neutraalne ja võimaldama anda "ei" või "jah" vastuse. Hääletuse tulemus ise peab olema siduv, st tegelikult täidetav. Kui küsimus seatakse näiteks nii: "Kas peab jääma [abielu mehe ja naise vaheliseks liiduks]", ja kui vastatakse "ei", siis on riigikogul soovi korral võimalik perekonnaseaduses abielu mõistet muuta. Kui tahetakse sellist küsimuse asetust, mis vastaks otseselt samasooliste inimeste abielu lubatavusele ja vastus sellele oleks "jah, tuleb lubada", oleks samasoolise abielu registreerimisest keeldumine põhiseaduse vastane. Küsimuse variante on loendamatu hulk, igal variandil oma tagajärg," selgitas Madise.

Ta lisas, et ükskõik mida hääletusele panna ei saa.

"Kui rahvahääletuse tulemus saaks olla põhiseaduse vastane, on rahvahääletus keelatud. Samuti on keelatud panna rahvahääletusele eelarve, maksude, riigi rahaliste kohustuste, välislepingute, riigikaitse küsimusi," loetles Madise.

Sven Mikser õiguskantsleri tõlgendustega lõpuni ei nõustunud.

"Tõlgendus, et sellise rahvahääletuse tulemust riigikogu ilma uue rahvahääletuseta muuta ei saa, on ekslik. Et võtta riigikogult perekonnaseaduse muutmise õigus - ja praegu neil see põhiseaduslik õigus vaieldamatult on -, selleks peab tekkima põhiseaduslik alus. See tähendab, et põhiseadust muutmata ei saa riigikogult võtta neile põhiseadusega antud seadusandlikku rolli. Ja põhiseadust ei saa muus riigielu küsimuses korraldatava rahvahääletusega muuta," kirjutas Mikser.

"Muus riigielu küsimuses saab rahvahääletust ikka korraldada. Näiteks võib riigikogu, kui ta soovib, panna muu riigielu küsimusena rahvahääletusele tuumajaama rajamiseks riigi eriplaneeringu kehtestamise. Kui rahvas ütleb "ei", siis on see riigiorganitele siduv ja planeeringut ei kehtestata."

Mikseri hinnangul peaks juhul, kui on soov kehtestada üleüldine ja ajatu keeld, sisalduma see seaduses. Selleks, et riigikogu ei saaks seda tavamenetlusega muuta, peaks selline keeld sisalduma tema tõlgenduses põhiseaduses.

"Ja selle muutmise viiside hulka ei kuulu muus riigielu küsimuses läbi viidav rahvahääletus," lisas Mikser.

Rahvas vs. riigikogu

Ta nimetas, et põhiseaduse muutmise viisid on toodud ammendava loeteluna ära selle 163. paragrahvis.

Õiguskantsler tõdes seepeale, et põhiseaduse 1. paragrahv siiski välistab tõlgenduse, justkui oleks rahva otsusel väiksem kaal kui riigikogu omal.

"Loomulikult ei saa riigielu küsimuse rahvahääletuse tulemus sundida riigikogu liikmeid oma südametunnistuse vastu hääletama, ent näiteks kui rahvas otsustab lubada samasooliste inimeste abielu ja riigikogu keeldub seadust vastavalt muutmast, peavad ametnikud ja kohtud rahva otsust täitma, nähes ette samasoolise abielu registreerimise ning piirava seadusesätte põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistamise. Seni domineerib seesugune seisukoht ja seda toetavad ka Põhiseaduse Assamblee stenogrammid," selgitas Ülle Madise.

Ta lisas, et kui tõlgendada põhiseadust nõnda, et iga riigikogu seadusandlikku või eelarvevõimu piirav rahvahääletus oleks keelatud, v.a rahvahääletus mõne seaduseelnõu, sealhulgas põhiseaduse muutmise üle, ei saaks riigielu küsimuse rahvahääletust üldse korraldada.

"Minu arvates ongi põhiseaduse mõistlik mõte selles, et hääletusele ei panda mitte seaduseelnõu kogu selle tehnilises keerukuses, vaid tuumküsimus," toonitas Madise.

Mõlemad vastused põhiseadusega kooskõlas

Õiguskantsleri hinnangul ei oleks kumbki vastus küsimusele, kas samasoolised paarid peaksid saama abiellumisõiguse, põhiseaduse vastane.

"Põhiseadus (ega ka Euroopa Inimõiguste Kohus) ei nõua ega keela samasoolist abielu," põhjendas ta oma seisukohta.

"See tähendab, et jaatava vastuse korral tuleks osa kehtivast perekonnaseadusest tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks. Selleks peaks rahvahääletuse tulemusena tekkima põhiseaduslik alus, mida täna pole. Kõlab nagu põhiseaduse muutmine, mille viiside hulka muus riigielu küsimuses korraldatav rahvahääletus ei kuulu," leidis seepeale Mikser.

Madise hinnangul põhiseaduslik alus selleks siiski on.

"Õiguskantsler peaks kohe esitama riigikogule ettepaneku viia perekonnaseadus põhiseadusega kooskõlla, vajadusel otsustaks riigikohus. Vaidlus saaks alata ka igast Eesti kohtust, kus vaidlustatakse samasoolise abielu sõlmimisest keeldumine. Erinevalt riigikogu liikmetest on ametnikud ja kohtunikud siin seotud," selgitas Madise.

Kurioosumid

Mikser leidis, et kui rahvahääletuse tulemusena kujuneks olukord, kus mõnda seadust või selle paragrahvi saab edaspidi muuta ainult uue rahvahääletuse abil, tekiks veel üks kurioosum: "Sellise seaduse muutmise lävend oleks sel juhul isegi kõrgem kui põhiseadusel, mida saab teatavasti lisaks rahvahääletusele muuta ka kahe järjestikuse riigikogu kooseisu poolt ja riigikogus kiirmenetluse teel."

Madise leidis, et kui riigikogus on kiireloomuliseks muutmiseks vajalik üksmeel, on selleks ajaks võimalik kasvõi koos riigikogu valimistega ka uus rahvahääletus korraldada, kuivõrd on rahva meelsus nii tugevalt muutunud.

"Need teemad on senini üsna läbi arutamata, sest pole vajadust olnud arutada," möönis Madise õiguslikku segadust teema ümber.

Mikser tõi esile, et kui rahvahääletusele pannakse perekonnaseaduse eelnõu koos selles sisalduva abielu definitsiooniga ja see saab rahva toetuse, siis kuulutab president seaduse viivitamatult välja.

"Põhiseadus ei ütle, et selle seaduse edasiseks muutmiseks kehtiks mingi eriprotseduur või kitsendus, järelikult saaks seda seadust edaspidi muuta ka riigikogu," tuletas Mikser. "Kui aga hääletusele panna mitte seaduse tekst, vaid selle "tuumikmõte", siis on riigikogu vastutus väiksem - parlament ei lähe eitava vastuse korral laiali -, aga hääletuse tulemus tunduvalt siduvam, sest seda saab muuta vaid uue rahvahääletusega. Kuidas nii?" küsis Mikser.

Ta küsis, et kui "tuumikmõtte" puhul tekib referendumi tulemusel põhiseaduslik norm, mida ei pruugi seadustes kirjas olla, kuid mis on siduv ja kuulub muutmisele ainult uue rahvahääletusega, siis kuidas on lood juhul, kui rahvahääletusele pannakse mõne seaduse terviktekst.

Mikser viitas, et kui üldse ei tohiks rahvahääletuse läbinud seaduseteksti enam muuta, koidaks uus kurioosum.

"Nimelt: kui näiteks kemikaaliseaduse eelnõu terviktekstina rahvahääletusele pannakse ja ka vastu võetakse ja seda on seejärel võimalik muuta ainult rahvahääletusel, siis ei naase see seadus enam kunagi muutmiseks parlamenti ja iga detaili peab edaspidi muutma rahvahääletusega, kusjuures iga muutmine rahvahääletusel nõuab uueks muudatuseks taas rahvahääletust. Ainus väljapääs nõiaringist oleks tühistada kogu seadus rahvahääletusel ja algatada riigikogus puhtalt lehelt uue tervikteksti eelnõu," arutles Mikser.

"Kui aga lähtuda sellest, et rahvahääletusel vastu võetud seadust riigikogu siiski tohib muuta (mis minu arvates on põhiseaduses sätestatu mõte), siis jääb ikka üles küsimus, miks peaks üksnes seaduse tuumikmõtte rahvahääletusele paneku puhul olema riigikogu vastutuse määr väiksem, ent otsus ise siduvam ja keerulisemalt muudetav," lisas ta.

Madise märkis, et just sellise olukorra vältimiseks ongi seaduses ette nähtud, et kui rahvas hääletusele pandud seaduseelnõu ei toeta, läheb riigikogu laiali ning soovitatav on teha rahvahääletusi hoopis mõne selge tuumküsimuse üle.

"Selle tõttu ähvardataksegi riigikogu eelnõu rahvahääletusele panemise ja seal põrumise korral laialisaatmisega. N-ö tavaseaduse eelnõu ei ole üldjuhul rahvale arusaadav ja eelnõu rahvahääletusel vastuvõtmine avab uue vaidluste rinde," põhjendas Madise.

Ta nõustus, et eelnõu rahvahääletusele panemise puhul kerkib küsimus, kas ja milliseid muudatusi tohib seejärel teha riigikogu.

Eutanaasia vajab ka arvamust

Õiguskantsler tõi esile, et leidub arvamusi, nagu tohiks riigikogu kasvõi järgmisel päeval alustada rahvahääletusel vastu võetud seaduse muutmist, nagu ka teistsuguseid arvamusi, et üldse ei tohi midagi sellises seadusetekstis enam muuta.

"Ses mõttes on riigielu küsimuse esitamine ausam ja selgem. Näiteks eutanaasia asjus võib-olla ainumõeldav tee," leidis Madise.

Uno Lõhmus: rahva hääletatud sätet riigikogu muuta ei saa

Euroopa Inimõiguste Kohtu endine kohtunik, õigusteadlane Uno Lõhmus leiab, et riigikogu annab rahvahääletusega õiguse perekonnaseaduses abielu mõistet ise edaspidi muuta käest. Siiski toonitab ta, et kõik sõltub rahvale vastamiseks esitatava küsimuse püstitusest.

"Pma arvamuses lähtun sellest, millise soovituse andis õiguskantsler peapiiskop Urmas Viilmale. Kui küsida nii, nagu õiguskantsler pakkus oma kirjas, siis vastavalt põhiseaduse paragrahvile 105 peaks tulemus olema siduv kõigile riigiorganitele," kommenteeris Lõhmus ERR-ile.

Tema sõnul tähendab see sisuliselt seda, et seaduseandja ei või muuta hiljem seda sätet, mis perekonnaseaduses ütleb, et abielu on mehe ja naise vaheline liit.

"Minu meelest see on põhiseaduse vastane, sest abielule kindlustatakse põhiseaduse kaitse rahvahääletuse teel, kuigi ainus võimalus oleks seda teha, kui muudetaks põhiseadust ja sinna saaks kirja, et abielu on mehe ja naise vaheline liit. Kuidas küsimust sõnastatakse, on raske öelda, aga mulle tundub, et kuni me põhiseadust ei muuda, ei saa abielu olla reguleeritud põhiseaduse tasemel," leiab Lõhmus.

Tema hinnangul pole õige seda küsimust ka riigielu küsimuseks tituleerida.

"See sisuliselt piirab riigikogu pädevust, mis talle on põhiseaduse järgi antud: võtta vastu seadusi ja reguleerida neid küsimusi, mida põhiseadus ei ole reguleerinud," selgitas Lõhmus.

Toimetaja: Merilin Pärli

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: