Rahvahääletus pole mõistagi Eesti demokraatlikule praktikale tundmatu nähtus. Seda on praeguseni rakendatud kokku kahel korral: esmalt kehtiva põhiseaduse heakskiitmiseks 1992. aastal ja seejärel Eesti Euroopa Liitu astumise lubatavuse küsimiseks 2003. aastal.

Kuivõrd mõlemal nimetatud korral on aga tegemist olnud põhiseaduse enda vastuvõtmise ja selle muutmisega, siis pole siiani olnud põhjust küsida selle järele, kuidas peaks põhiseaduse rahvahääletust reguleerivat sätet (§ 105) lugema juhul, kui kõne all pole põhiseaduse enda formaalne muutmine.

Seega pole midagi imekspandavat, et ka juristide endi hulgas puudub üksmeelne arusaamine sellest, kuidas kõnealust sätet peab mõistma, sest kokkuvõttes on järgmiseks kevadeks kavandatud rahvahääletus avalikkusele esitatud kujul esmakordselt andnud ajendi põhjalikuks süüvimiseks põhiseaduse paragrahvi 105 kirjapandusse.

Lähtutud on välisest kriteeriumist

Ilmselt pole põhjust salata, et kõnealune põhiseaduse säte ei ole probleemitu. Laias laastus võib selle sättega seotud küsitavused jagada kolmeks: esmalt rahvahääletuse kahe vormi ehk seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse omavaheline piiritlemine, teiseks rahvahääletuse kohustuslikkus riigiorganitele ning lõpuks kvoorumi puudumine rahva otsuse tegemisel.

Kõigepealt tuleb möönda, et ei põhiseadus ise ega ka rahvahääletuse korda reguleerivad muud seadused ei pööra tähelepanu sellele, kuidas tuleks eristada seaduseelnõu rahvahääletusele panemist muu riigielu küsimuse rahvahääletusele suunamisest.

Tundub, et vaikimisi on siinkohal lähtutud n-ö välisest kriteeriumist ehk sellest, kuidas riigikogu suvatseb vastava otsuse vormistada.

Täpsemalt tähendab see siis seda, et kui rahvahääletusele pannakse seaduse eelnõu, mille tulemiks on eelduslikult rahva poolt uue seaduse heakskiitmine või mõne olemasoleva muutmine, on tegemist seaduseelnõu rahvahääletusele panemisega. Muu riigielu küsimuse puhul seaduseelnõud rahvahääletusele aga ei suunata.

Paraku seob põhiseadus ise need kaks rahvahääletuse vormi kardinaalselt erinevate õiguslike tagajärgedega parlamendi enda jaoks. Nimelt näeb põhiseaduse sama paragrahv ette, et juhul kui rahvahääletusele pandud seaduseelnõu ei saa poolthäälteenamust, järgnevad riigikogu erakorralised valimised. Viimast pole aga parlamendil põhjust karta juhul, kui rahvahääletusele pannakse muu riigielu küsimus väljaspool seaduseelnõu heakskiitmist.

Erakorraliste valimiste riski on selles kontekstis põhjendatult käsitletud kui esmajoones heidutust, et riigikogu ei pöörduks liiga kergekäeliselt rahva poole olukorras, kus parlament on ise rahva poolt legitimeeritud seaduste vastuvõtmiseks. Taolise regulatsiooni kehtestamisel oli kindlasti oma osa ka Eesti varasemal ajaloolisel kogemusel esimesest iseseisvusperioodist.

Teisalt toob järgmisesse kevadesse kavandatud rahvahääletus selgelt välja kõnealuse regulatsiooni problemaatilisuse olukorras, kus küsimus, mida soovitakse rahvahääletusele suunata muu riigielu küsimusena, puudutab sisuliselt kehtivas seaduses õiguslikult reguleeritud probleemi.

Nimelt näeb kehtiv perekonnaseadus (§ 1 lg 1) ühemõtteliselt ette abielu sõlmitakse vaid mehe ja naise vahel, mistõttu rahvahääletusele kavandatav küsimus kujul, nagu seda seni on avalikkusele esitatud, ei tähenda sisuliselt midagi muud, kui rahva seisukoha väljaselgitamist osas, kes see peaks ka tulevikus nii jääma või leitakse, et seda võiks reguleerida ka teisiti, lubades näiteks samasooliste abielu.

Seega, kuigi formaalselt ei ole kavandatava referendumi näol ilmselgelt tegemist seaduseelnõu rahvahääletusele panemisega, on põhjust uurida, kas sellega pole siiski tegemist sisuliselt?

Ühelt poolt võiks muidugi argumenteerida, et olukorras, kus moodsa ühiskonna elu peamiseks regulatsioonimehhanismiks on kujunenud seadusandlus, ei ole ilmselt võimalik leida ühtegi valdkonda, mida poleks juba seadustega paika pandud. Nii tähendaks ilmselt isegi muu riigielu probleemi klassikalise näitena toodav küsimus tuumajaama rajamise lubatavusest Eestisse lõppkokkuvõttes mõne seaduse muutmist, et rahva tahet ellu viia.

Teisalt aga tähendaks viimase tõdemusega nõustumine samas aktsepteerimist, et põhiseaduse § 105 see säte, mis näeb rahvahääletusele pandud seaduseelnõu tagasilükkamise riigikogule suunatud sanktsioonina ette erakorralised valimised, on sisutühi, sest selle mehhanismi ellukutsumine sõltub vaid sellest, millises vormis parlament rahvahääletuse korraldamise otsustab.

On kaheldav, kas sellise manipuleerimisruumi jätmine parlamendile on põhiseaduse kõnealuse normi mõte. Pigem eeldab põhiseadus siiski, et kahel rahvahääletuse vormil tehakse selget vahet, sest teisiti ei ole võimalik selgitada nendega seotud õiguslike tagajärgede erinevust.

Seega võiks lähtuda arusaamast, et juhul kui rahvahääletusele pandav küsimus seondub otseselt ja vahetult mõne kehtiva seaduse muutmise või muutmata jätmise või alternatiivselt uue seadusliku regulatsiooni kehtestamisega, saab seda rahvahääletusele viia vaid seaduseelnõu vormis.

Eelnimetatud probleem on aga tihedalt seotud järgmisega, mis puudutab põhiseaduse § 105 selle osa tõlgendamist, mille kohaselt on rahvahääletuse tulemus riigiorganitele kohustuslik.

Võib mõista, et nimetatud lausega on põhiseaduses soovitud rõhutada rahvahääletuse erilist staatust muude otsustamismehhanismide ees olukorras, kus rahvas on põhiseaduse kohaselt kõrgeima võimu kandja (§ 1) ja kogu riigivõimu legitimiteet pärineb rahvalt (§ 56).

Teisalt pole aga ühemõtteliselt selge, millised on rahvahääletuse kohustuslikkuse piirid iseäranis parlamendi jaoks, mille pädevus kehtestada õigusakte on samuti põhiseaduse järgi vaieldamatu. Tegelikult on põhiseaduse sellesse klauslisse kas teadlikult või teadmatusest sisse kirjutatud ilmne pinge kahe suverääni – ühelt poolt rahva ja teiselt poolt parlamendi – vahelistesse suhetesse.

Kui põhiseaduse riigikorralduslikus osas on sellist olukorda hästi suudetud vältida seeläbi, et vaid riigikogu seadusandjana on vahetult rahva poolt valitud, samal ajal kui kõik muud riigiorganid saavad oma mandaadi viimaselt, millega on selgelt paika pandud riigikogu keskne, ja mõnes mõttes ülimuslik roll teiste riigiorganite suhtes, vältides seeläbi nende võimalikku omavahelist vägikaikavedu, siis näib et rahvahääletuse puhul on siin jäädud poolele teele.

Nimelt lahendab põhiseaduse § 105 selle konflikti vaid osaliselt, nähes üsna loogiliselt ette, et kui rahvahääletusele pandud seaduseelnõu ei saa poolthäälteenamust, tuleb parlamendil laiali minna. Seega antakse siin ühemõtteline prioriteet rahva kui kõrgeima võimu kandja tahtele.

Seevastu, nagu juba kirjeldatud, ei näe põhiseadus sellist tagajärge ette muu riigieluküsimuse rahvahääletusele suunamise puhuks, mistõttu sõltumata sellise rahvahääletuse tulemusest säilitab riigikogu rahvahääletuse algatanud koosseis igal juhul oma positsiooni.

Samal ajal hoiab riigikogu seeläbi alles ka oma otsustusvabaduse seadusandjana, mis tähendab muuhulgas ka seda, et rahvahääletuse tulemuste elluviimiseks vajalike seaduste vastuvõtmiseks hädavajalikku poliitilist enamust ei pruugi sündida.

Silmas tuleb pidada sedagi, et põhiseaduse enda kohaselt on riigikogu liige oma mandaadi teostamises vaba (§ 62), milline põhimõte jääb täiel määral kehtima ka pärast rahvahääletuse tulemuste selgumist muu riigielu küsimuse osas. Neil põhjustel ei ole päris selge, mida peab põhiseadus silmas postuleerides rahvahääletuse tulemuse kohustuslikkust teiste seas parlamendile.

Mõistagi jääb alati parlamendi moraalne vastutus, kuid et viimasest ei pruugi alati piisata toomaks parlamendienamust rahva soovitud lahendusettepaneku seadustamise taha, näitab kasvõi hiljutine Euroopa Liidust lahkumisleppe heakskiitmise saaga Ühendkuningriigi parlamendis, olgugi et rahva enamuse tahtes ei olnud mingit kahtlust. Mäletatavasti saabus lahkumislepet puudutav lahendus ikkagi alles pärast uute parlamendivalimiste korraldamist.

Kvooruminõudeta rahvahääletused pole tavalised

Mõne sõnaga ka rahvahääletuse kvooruminõude puudumisest. Nähes ette, et rahvahääletusele pandud küsimus otsustatakse üksnes osavõtnute häälte alusel, teeb põhiseadus ise ühemõtteliselt selgeks, et kvooruminõuet ei ole. Seega ei saa seda parlament ka seadusega kehtestada, sest taoline seadus oleks vastuolus põhiseadusega.

Praktikas tähendab kvooruminõude puudumine aga mitte ainult seda, et rahvahääletuse tulemust ei mõjuta hääletamise erapooletuks jäämine või sedeli rikkumine, vaid ka seda, et rahvahääletuse tulemus on kehtiv sõltumata selle osalenud inimeste arvust.

Seega äärmuseni utreerides loeb põhiseadus rahvahääletuse tulemuse kehtivaks ka olukorras, kus hääletamisest võttis osa vaid kümmekond inimest. On selge, et allapoole teatud künnist on keeruline rääkida, et hääletamine peegeldab rahva tahet, mistõttu üldse kvooruminõudeta rahvahääletused pole maailmapraktikas just tavalised.

Kokkuvõttes võib põhiseaduse rahvahääletuse sätet pidada nii mitmeski punktis problemaatiliseks, mis võib osaliselt olla tingitud ka sellest, et põhiseaduse assamblee kiirest töötempost tingituna ei jõutud kõiki kõnealuse sättega seotud nüansse läbi kaaluda.

Teisalt aga, kuivõrd tegemist on põhiseaduse enda sätet puudutavate probleemkohtadega, siis on neid võimalik korrigeerida vaid põhiseaduse enda muutmise kaudu.

Vältimaks rahvahääletuse kahe erineva vormiga sihilikku väärkasutamist ja vältimaks võimalikke erakorralisi valimisi, näib igal juhul mõistlik kaaluda rahvahääletuse piiramist vaid otsustustega seaduseelnõu üle, mille tagasilükkamise tagajärjeks oleksid riigikogu uued valimised.

Selle kõrvale tasuks aga mõelda rahvaga muudes riigieluküsimustes konsulteerimiseks rahvaküsitluse instituudi sätestamist, mille tulemus ei peaks olema riigiorganitele siduv. Täiendavalt vääriks läbi arutamist rahvahääletuse kvooruminõue.

Praegune poliitiline debatt rahvahääletuse üle annab muu hulgas alust õigusteaduslikuks mõttevahetuseks põhiseaduse sellise sätte üle, mille juurde pole seni olnud põhjust juristidel pöörduda.