Uno Lõhmus: rahvahääletus kui põhiseaduslik probleem ({{contentCtrl.commentsTotal}})

Uno Lõhmus
Uno Lõhmus Autor/allikas: ERR/ Lauri Varik

Riigikogu peaks mõistma, et rahval pole põhiseaduslikku õigust otsustada perekonnaseaduse regulatsiooni üle riigielu küsimusena, kirjutab Uno Lõhmus.

Riigikogu esimees Henn Põlluaas loodab rahvahääletusega lõpetada võõrsilt imporditud väärtuskonflikti ja ühiskonna lõhestamise.

Opositsioon teeb suuri pingutusi, et parlamendiprotseduuri võimalusi kasutades abielu rahvahääletus nurjata, põhiargumentideks riigi koroonaepideemia olukord ning kartus, et just rahvahääletus viib ühiskonna veelgi suuremale lõhestatusele.

"Rahvahääletus on naeruväärne, mõttetu ja julm," kinnitas Reformierakonna esinaine Kaja Kallas.

Üks on selge: koalitsiooni ja opositsiooni vahel on sügav lõhe juba praegu. Opositsiooni argumentidele annab tuge riigikogus mainitud 58 protsenti. See on küsitletute osakaal, kes avaliku arvamuse küsitluse põhjal ei pea rahvahääletust vajalikuks.

Rahvahääletuse taga seisvatele poliitikutele meeldib aga teine arv. Nimelt sama küsitluse järgi osaleks rahvahääletusel 74 protsenti küsitletutest. Kui rahvas tõepoolest ei soovi abielu mõiste küsimuses seisukohta võtta või ei soovi seda teha praegu, siis rahvahääletuse korraldamine pole mitte otsedemokraatia pidupäev, vaid mõne poliitilise grupi pealesurutud otsus, mille taga paistavad üksnes erakondlikud huvid.

Meie ühiskonna praegust olukorda arvestades võiks ka küsida, kas 1,7 miljoni euro maksumaksja raha kulutamine vaktsiini ostmiseks poleks mõistlikum ja ühiskonnale kasulikum rahakasutus.

Rahvahääletuse põhiseaduslikule tahk

Ma tahan tähelepanu juhtida rahvahääletuse põhiseaduslikule tahule, millele olen varasemates kirjutistes osutanud, kuid ilma pikemate selgitusteta. Nüüd siis konkreetsemalt.

Veneetsia komisjon, Euroopa Nõukogu loodud ühendus, mis annab soovitusi demokraatia arendamiseks, tõi referendumite korraldamist käsitava dokumendi täiendatud variandi avalikkuse ette möödunud aasta novembris. Üks soovituse koostajatest oli Eesti kohtunik.

Usun, et demokraatia põhimõtted on olulised nii liberaalidele kui ka konservatiividele, kuigi osa kodukootud konservatiive on konstitutsioonilise demokraatia põhimõtted kahtluse alla seadnud.

Ma ei hakka seda dokumenti refereerima. Nopin sellest välja vaid kaks minu arvates asjakohast põhimõtet.

Dokument ütleb, et õiguslikult siduva rahvahääletuse mõjud peavad olema selgelt sätestatud põhiseaduses või seaduses ning hääletajad peavad olema informeeritud rahvahääletuse tagajärgedest.

Esimene nõude täitmine on vähemalt küsitav, sest kuigi põhiseadus ütleb, et rahvahääletuse otsus on riigiorganitele kohustuslik, jätab nii põhiseadus kui ka rahvahääletuse seadus ja riigikogu töö- ja kodukorra seadus täpsustamata, milles see kohustuslikkus seisneb.

Teine nõue, mis järgnevas arutluses võiks tähtsust omada, on rahvahääletuse kooskõla õigussüsteemi kui tervikuga. Nimelt ei või rahvahääletust läbi viia kui küsimus kuulub parlamendi ainupädevusse.

Tõenäoliselt jätab meie rahvaesindajad külmaks asjaolu, et rahvahääletuse mõjud pole põhiseaduses ega seaduses selgelt sätestatud. Kuid vaevalt keegi poliitikutest julgeks vaidlustada tingimust, et hääletajad, riigi kodanikud, peaksid olema informeeritud rahvahääletuse tagajärgedest.

Esmapilgul näib arusaamades "jah" vastuse tagajärgedest valitsevat üksmeel. Alates õiguskantslerist ja lõpetades opositsioonipoliitikutega ollakse arvamusel, et jaatava vastuse korral küsimusele "kas abielu peaks Eestis jääma mehe ja naise vaheliseks liiduks?" ei saa riigikogu muuta tulevikus perekonnaseaduse normi, mis ütleb, et abielu sõlmitakse mehe ja naise vahel.

"Jah" vastust peetakse üksmeelselt õiguslikult siduvaks otsuseks. Mis tähendab, et uut rahvahääletust korraldamata pole perekonnaseaduses sõnastatud abielu mõiste muutmine võimalik.

"Ei" vastust tõlgendab koalitsioon ja õiguskantsler selliselt, et perekonnaseaduse eelmainitud sätte muutmine pole kohustuslik, kuid võimalik, kui hetke enamus seda soovib. Teisisõnu "ei" vastuse kohustuslikkus on poliitiline, ilma koheste õiguslike tagajärgedeta.

Esimene põhiseaduslik probleem: hääletajate häälte võrdsus

Kas põhiseaduse paragrahvi 105 saab tõlgendada konstitutsiooniõiguse seisukohalt selliselt, et erinevad vastused rahvahääletuse küsimustele toovad kaasa erinevad tagajärjed? Kas demokraatia põhimõte lubab õigustada rahva erinevate osade vastuse erinevat väärtust?

Kui "jah" häälte enamus tekitab riigiorganitele õigusliku kohustuse, kuid "ei" häälte enamuse tulemuseks on vaid poliitiline surve rahvaesindajatele, siis ei kohelda hääletajaid võrdselt. Enamuse häälel on erinev väärtus. Demokraatia eeldab aga protsessis osalejate võrdsust.

Põhiseaduse tõlgendus, mis eristab enamusi, pole seepärast vastuvõetav. Kui küsimus oleks sõnastanud näiteks järgmiselt: "kas samasoolistel paaridele võiks anda õiguse abielluda?", siis nii "jah" kui ka "ei" vastusel oleks üksnes poliitiline mõju. See oleks vaid signaal hääletajate arvamusest, mille eiramine võib tekitada riski rahvaesindaja poliitilisele tulevikule.

1937. aasta põhiseaduses oli rahvahääletus riigielu tähtsas küsimuses sõnastatud palju selgemalt. Kui president pidas tarvilikuks teada saada rahva seisukohta riigi huvides tähtsas küsimuses, võis ta pöörduda rahva poole rahvahääletuse korras (§ 98).

Rahva otsuse kohta ütles põhiseadus, et see otsus on riigiorganeile siduv ja nad peavad asuma viivitamatult sellest otsusest järelduvate korralduste tegemisele (§ 98 lg 2). Tollane põhiseadus kinnitas sõnaselgelt, et rahva otsusel on üksnes poliitiline mõju.

Teine põhiseaduslik probleem: rahva pädevus põhiseaduse järgi

Segaduse üks põhjus peitub soovis, et rahva abiga püütakse rahvahääletusega kinnistada kehtivat seadusesätet ning võtta seadusandjalt võimalus iseseisvalt tegutseda. Oma iseloomult on selline rahvahääletus sarnane plebistsiidiga, mida autoritaarsed valitsejad kasutavad oma mõju kindlustamiseks.

Teine põhiseaduslik probleem ilmneb siis, kui me vaatame kaugemale põhiseaduse paragrahvist 105 ning hindame seda sätet põhiseaduse terviku ning riigiõigusliku doktriini valgusel.

Möödunud sajandi kahekümnendatel-kolmekümnendatel aastatel oli Eestis valitsevaks riigiõiguslikuks doktriiniks rahva kui riigiorgani staatus. Lihtsustatult tähendab rahva käsitamine riigiorganina, et kuigi rahvas on kõrgema riigivõimu kandja, ei tähenda see seda, et rahvas esineb riigi kõikvõimsa ning vormilt piiramatu jõuna. Põhiseadus ja seadused määravad rahva kui organi pädevuse konkreetse ulatuse.

Seda vaatekohta väljendasid näiteks 1920. aasta põhiseaduse projekti põhiautor Jüri Uluots, kes võttis aktiivselt osa ka 1937. aasta põhiseaduse ettevalmistamisest, ning ajakirja Õigus toimetaja ning Tartu Ülikooli õppejõud Artur Mägi.

Näib, et rahvast riigiorganina käsitleb ka äsja ilmunud põhiseaduse kommentaaride viimane väljaanne. Rahvas ei saa teha otsuseid asjades, mis ei kuulu tema pädevusse. Põhiseaduse järgi kuulub seadusandlik võim riigikogule (§ 59), täidesaatev riigivõim valitsusele (§ 86). Õigust mõistab ainult kohus (§ 146). Seega üldjuhul ei saa rahvas neis valdkondades otsuseid teha.

Põhiseadus annab rahvale kaks vahendit. Kõrgemat riigivõimu teostab rahvas 1) riigikogu valimistega ja 2) rahvahääletusega.

Rahvahääletusega saab muuta põhiseadust, seejuures mõnda peatükki üksnes rahvahääletusega. Seadusandliku võimu osas teeb põhiseadus vaid ühe erandi. Rahval on seadusandlik pädevus vaid juhul, kui riigikogu paneb rahvahääletusele seaduseelnõu.

Kavandatavale rahvahääletusele ei panda seaduseelnõud, kuid riigielu küsimusega soovitakse mõjutada õiguskorda seaduse mõjujõu tugevdamisega, et rahvaesindajad, kelle hulka rahvahääletuse algatajad ise kuuluvad, ei saaks tulevikus muuta perekonnaseaduse ühte sätet. See on varjatud seadusandlik tegevus.

Riigikogu peaks mõistma, et rahval pole põhiseaduslikku õigust otsustada perekonnaseaduse regulatsiooni üle riigielu küsimusena. Riigikogu kuritarvitab talle põhiseadusega antud pädevust, sest ignoreerib põhiseadusega sätestatud riigiorganite pädevust, üldpõhimõtet, et seadusandlik võim kuulub riigikogule.

Siinkohal ei saa mööda vaadata põhiseaduse paragrahvist 3, mis ütleb, et riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Kui rahvahääletusele pannakse seaduseelnõu, siis selle heakskiitmise korral on tegemist seadusega, mis vastab põhiseaduse paragrahvile 3.

Rahva otsus kavandatava küsimuse kohta ei ole põhiseaduse järgi samaväärne seadusega, ammugi mitte põhiseaduse sättega. Seegi seab kahtluse alla "jah" rahvahääletuse otsuse õigusliku siduvuse.

Kokkuvõtvalt arvan, et põhiseaduse kui terviku mõtet arvesse võttes saab § 105 tõlgendus olla järgmine: rahvahääletuse otsus on riigiorganitele siduv üksnes poliitiliselt. Rahvahääletuse otsus riigielu küsimuse kohta tekitab üksnes poliitilise kohustuse, sõltumata sellest kas ülekaalus on "jah" või "ei" vastus.

Selline tõlgendus muudab rahvahääletuse mõttetuks, sest tulemus, mida koalitsioon soovib saavutada, on juba perekonnaseaduses kirjas.

Isegi sellise arvamusega mittenõustumise korral on tegemist põhiseadusliku probleemiga, mis vääriks riigikohtu seisukohta. 

Toimetaja: Kaupo Meiel

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: