Rahandusliku olukorra halvenemine on paljudes kohalikes omavalitsustes pannud avalike teenuste osutamise, nende kvaliteedi ja kättesaadavuse suure surve alla. Linnad ja vallad on räsivatest kriisidest tulenevalt hakanud kiirkorras läbi vaatama ennekõike püsikulusid ja investeeringuid. Teisisõnu, otsima on hakatud võimalikke kokkuhoiukohti.

Kindlasti on kohanemisel põhinev lähenemine igati põhjendatud, kuid tundub kohati kaootilistena ja lihtsamate lahenduste pakkumisena, mis ei peegelda lahenduste leidmiseks kogu vajalikku tõde. Ka ajakirjanduses on teemat kajastatud kahetsusväärselt kitsalt, ennekõike maapiirkondade kohalike omavalitsuste elanike vaatest.

Paraku on majandamise juurprobleemid märksa sügavamal ja seotud kõigi kohalike omavalitsustega. Igal eelarvel on nii tulu kui ka kulu pool, mida võiks võtta kokku lausesse, et edu sõltub targast majandamisest ehk veelgi täpsemalt: omavalitsuste uuenduslikkusest ja suurema lisandväärtuse loomise võimekusest.

Lõhe unistuste ja tegelikkuse vahel

Eesti on Euroopa kontekstis suhteliselt madala maksukoormusega riik. Samal ajal soovime saada ja sellest soovist kantuna ka osutada avalikke teenuseid Põhjamaa riikide eeskujul. Tundub, et oma unistustes oleme unustatud kaks peamist asjaolu, mis eristavad Eesti riigikorraldust ja kohalikke omavalitsusi Põhjamaadest.

Esiteks on Eesti linnades ja valdades näiteks Soomega võrrelduna kasutada üle kahe korra vähem raha riigi sisemajanduse kogutoodangust, vastavalt 9,8 ja 21,7 protsenti.¹ Teiseks, Eesti kohalikel omavalitsustel on madal tuluautonoomia ja sõltutakse suuresti riigi eraldistest: Eestis on nende osakaal omavalitsuste eelarvest 85,3 protsenti ja Soomes 29,1 protsenti.²

Põhjamaades vaadatakse kohalikku omavalitsust eeskätt kui institutsiooni, kus kohalikud elanikud panevad oma maksuraha kokku ja teevad selle eest ühise heaolu nimel midagi ära. Kui riik soovib oma prioriteetide realiseerimist omavalitsuste kaudu, siis lepitakse eelnevalt kokku sellise teenuse tingimused ning rahastamine. Peame arvestama Põhjamaade pikka ajaloolist kogemust avaliku sektori toimimisest, mida meil napib.

Võttes aluseks kohaliku tasandi üldise rahastamise, madala tuluautonoomia ja omavalitsuse sõltuvuse riigi eraldistest, polegi võimalik tekitada tasakaalu elanike soovide ja tegelike võimaluste vahel.

Elaniku sisend saabki olla (ja ongi) üksnes nõuda kõike piiramatult, tasakaalustamata seda, et palju on ta nõus selleks rahaliselt panustama. Tahame näiteks kohatasuta lasteaeda, tasuta tühjalt sõitvat ühistransporti, kodulähedast kooli õpilaste arvust hoolimata, inimtühjadele tänavatele öö läbi põlevat tänavavalgustust, metsade vahel kulgevaid kergliiklusteid ning omavalitsus leidku see raha. Ja kuna omavalitsus ei saa lisaraha leida, siis järelikult ei rahasta riik justkui piisavalt kohalikke omavalitsusi.

Eelnevale vastandina paljud olulised haridus- ja sotsiaalteenused on tavainimesele justkui "nähtamatud" ja pidevalt tuleb isegi volikogu liikmetele põhjendada, miks on vaja teenistusse võtta lastekaitsespetsialist või koolipsühholoog.

Kohalike omavalitsuste autonoomia mõistmine

Kohalikul juurel tuginevate kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine tähendab, et volikogu liikmed saavad otsuste langetamisel seada esikohale kohalikud huvid ning leida kohalikesse oludesse paremini sobiva lahenduse.

Eesti oma väiksuses on väga erinev: suured linnad ja maa-asulad, tiheasutus ja haja-asustus, kasvavad ja kahanevad piirkonnad, kogukonnateenuste pakkumise valmidus, rahvastiku soo- ja vanusstruktuur. Sellest tulenevalt peaks detsentraliseeritult langetatud otsused konkreetsete vajaduste rahuldamiseks suurendama kogukondade heaolu enam kui keskvõimu osutatavate teenuste puhul.

Peaksime julgemalt kasutama katsetamist muutuste läbiviimiseks ja tulemustest lähtuvalt laiendama praktikat kogu riigis. Jälle leiab häid näiteid Põhjamaadest, kasvõi sotsiaal- ja tervishoiuteenuseid puudutav Kainuu halduseksperiment Soomes.³

Teenuste osutamise korraldus muutustes

Reaalsus, et ainult kohalike omavalitsuste jõul ei suudeta avalikke teenuseid üle riigi kõikjal tagada, hakkab üha selgemalt kohale jõudma. Samuti asjaolu, et kõikidel omavalitsustel, suurusest olenemata, ei ole võimalik kõiki kohustuslikke ülesandeid täita ühetaoliselt.

Tihti tuuakse näiteks Tallinna linn ja Ruhnu (väikesaared laiemalt), kuid tegelikult on mäekõrgune vahe võimalustes ja võimekuses ka Tallinna ja täiesti keskmise Eesti omavalitsuse vahel. Arutelu asümmeetria põhimõtte rakendamise üle linnade ja valdade ülesannete täitmise korraldamisel tähendab, et neid saaks ja tuleks omavahel jagada: teatud omavalitsused täidavad teatud ülesandeid ka teiste omavalitsuste jaoks või antakse ülesanne omavalitsuste koostööorganisatsioonile. Kui tõesti hädavajalik, siis riigile.

Ülesannete asümmeetria on üha jõulisema valikuna üles kerkinud seni ühtse omavalitsuse mudelit idealiseerinud Põhjamaades ja on rõhutatud, et ehk on see võluvits, mis ühest küljest tagab piirkondliku identiteediruumi ja teisalt põhiteenuste võrdse kvaliteedi ja kättesaadavuse.⁴

Muutunud oludes ja taasiseseisvumise aastakümnete kogemuse valguses on aeg küps uueks funktsioonide optimaalse jaotuse analüüsiks, et selgitada, millised ülesanded on asjakohane täita omavalitsuste ja millised keskvalitsuse tasandil, samuti mida teha koostöös kas omavalitsuste endi või omavalitsuste ja riigi vahel.

Funktsioonide jaotuse otstarbe hindamise jaoks on tarvis määratleda teenuste selged sisunõuded ja ligipääsetavuse kriteeriumid. Nendest valikutest sõltub palju kohalikus elukorralduses ja riigi toimimise tulevikus.

Näiteks aastaid on lahendamata gümnaasiumide vastutuse teema: kas keskhariduse omandamise vastutus on riigil või kohalikel omavalitsustel? Kohaliku iseloomuga teenuste võtmisel riigi keskvalitsuse vastutada peab aga olema väga kaalutletud ja põhjendatud otsus. Elu ise näitab, et riigi korraldatavad teenused kipuvad pidevalt inimestest kaugenema. Pigem on linnad ja vallad ka oma piiratud eelarvete kiuste üritanud inimeste jaoks sobilikke lahendusi leida.

Riigiametite juhid joonduvad ennekõike efektiivsusest ja neil ei ole erinevalt valla- või linnajuhtidest kohalikku vaadet ega kogemust, samuti puudub vastutus kogukonna ees. Lisaks tähendab keskelt juhtimine, et lahendused võivad võtta kauem aega, sest kohalikud mured peavad oma prioriteetsuselt võistlema üleriigiliste küsimustega.

Kohalikud olud ning ka elanike ootused ja vajadused erinevad piirkonniti ning teenuste ühte raami surumine ei pruugi elanikele tuua oodatud hea- ega rahulolu. Me vajame paremat ja kättesaadavamat teenust ning määrav on kulude kvaliteet.

Maksusüsteem vajab muutusi

Kesksed on küsimused, et mida riik kogutud maksude eest elanikele tagasi annab, millisel moel ta seda korraldab ja kas see vastab elanike arusaamisele õiglastest avalikest teenustest. Vastuste andmine on aktuaalsem ääremaastuvates piirkondades, kus mida aeg edasi, seda vähemaks jääb noorte väljarände ja rahavastiku vananemise tõttu tulutoojaid ülalpeetavate kohta. Samal ajal kasvab vajadus spetsiifiliste teenuste järele, et iga inimene saaks tunda end ühiskonna täisväärtusliku liikmena.

On aeg põhjalikuks kohalike omavalitsuste rahastamissüsteemi korrastamiseks. Mida väiksem on kohaliku omavalitsuse omatulude osa kogutuludest, seda suurema tõenäosusega ei suudeta kriisi ajal ressursside suureneva defitsiidiga toime tulla. Kui omavalitsusel on omatulu osa suhteliselt suur, saab jooksva eelarve defitsiiti katta "oma" rahaga, selle asemel, et oodata siiret keskvalitsuselt.

Motivatsiooni loomine. Riik tagab omavalitsustele tulubaasi, mille abil oleks tagatud nende ülesannete täitmine. See eeldab, et riik ja kohalikud omavalitsused lepivad kokku teenuste miinimumtasemes. Kui omavalitsus soovib pakkuda teenuseid kõrgemal tasemetel, toimub see täiendavalt ise leitud ressursside arvelt. Ja neid ei võetaks arvesse omavalitsuste tasandustoetuse arvutamisel.

Seega, kui omavalitsus suudab säästliku majandamise tulemusena tagada teenuste minimaalse taseme väiksema kuluga kui riigi poolt arvestatud keskmine, siis seda säästu ei võetaks arvesse tasandustoetuse määramisel. Samuti ei võetaks tasandustoetuse arvestamisel arvesse omavalitsuse poolt kehtestatud täiendavaid tuluallikaid, näiteks kohalikke makse.

Selline lähenemine tõstaks oluliselt omavalitsuste motivatsiooni säästlikuks majandamiseks ning täiendavate tuluallikate leidmiseks. Omavalitsuste areng toimuks sellisel juhul otseselt nende endi vastutusel ja initsiatiivil ning nad saaksid kindlustunde arengu pikaajaliseks planeerimiseks.

Vastavalt riigi majanduse arengu võimalustele ja regionaalse arengu tagamise vajadustele võib riigikogu tasandustoetust suurendada. Nende summade jaotamise põhimõtete ja jaotusvalemites kokku leppimine on valitsuse ja Eesti Linnade ja Valdade Liidu läbirääkimiste teemaks.

Ära ei tohiks unustada ka asjaolu, et teatud kulude puhul on tarvilik indekseerimine, et inflatsioon kohe peale otsust soovitud tulemust ära ei sööks. Veel vajavad täpsustamist raha liikumise korraldusmudelid, mis annaksid selguse riigi ja kohalike omavalitsuste vastutustest.

Üksikisiku tulumaks on kohaliku omavalitsuse eelarve põhiline sissetulekuallikas. Kohalikele omavalitsustele iseseisva tulubaasi kindlustamiseks tuleks kõigepealt jaotada üksikisiku tulumaks kaheks sõltumatuks osaks. riiklikuks ja kohalikuks tulumaksuks.

Ühtlasi tuleks tõsta omavalitsustele laekuva tulumaksu osa, mille tulemusena peaks neile kuuluva osa suurendamise tulemusena kasvama toime tulevate omavalitsusüksuste arv. Seejuures tuleb füüsilise isiku tulumaksuvaba miinimumsissetuleku kehtestamisest tulenev vähemlaekumine omavalitsuste eelarvesse kompenseerida täielikult riigieelarvest. Omavalitsustele peab analoogiliselt maamaksuga jääma võimalus oma tulumaksumäära mingis piirides muuta.

Tulude ebavõrdsuse tasandamine omavalitsuste vahel. Madala rahvastikutiheduse ja geograafilise asukoha poolest ebasoodsamas olukorras omavalitsused peaksid saama suurema toetuse. Seega tuleks vaadata üle tuluerinevusi siluva tasandusfondi põhimõtted, mis peavad ajaga kaasas käima ja selleks suurendada valla elanike paiknemisest tingitud tagamaalisuse koefitsienti.⁵

Hajaasustusega kaasneb paratamatult kulukam teenusvõrgustik ja vaja on selget riiklikku poliitilise kokkulepet, millises ulatuses ollakse valmis maal elamist kinni maksma, et leevendada ääremaastumist.

Omavalitsuste õigus kehtestada makse ja nende määrasid, mõjutada eelarve mahtu, võimaldab kohalikel poliitikutel täita oma valijaskonnale antud lubadusi. See paneb neid vastutama vastu võetud otsustuste eest.

Normatiivide alusel ühistest maksutuludest saadavate vahendite kõrval saab omavalitsus olema huvitatud ka oma territooriumil loodud maksustatava tulu suurendamisest. Oluline osa maksutulude juurdekasvust peaks jääma omavalitsusse, et kompenseerida näiteks ettevõtluskeskkonna parendamiseks tehtud jõupingutusi.

Üldjuhul stimuleerib ulatuslik fiskaalne autonoomia kohalikke poliitikuid täitma oma tööülesandeid püüdlikumalt: et olla järgmistel volikogu valimistel tagasi valitud, tuleb kindlustada valijaskonna rahulolu.

Kohtadel otsustamisele annaks hoogu riiklikult toetuseks eraldatava raha lahti sidumine sihtotstarbest ja anda sellega linnadele ja valdadele suurem võimalus kohalikku elu korraldada. Selle eelduseks on riigiasutuste ja omavalitsuste vahelise usalduse kasv ning ka viimaste suurema võimekuse saavutamine. Seni on valitsuse tasemel seaduste ja määrustega paljud kulud reguleeritud ja omavalitsuse ülesandeks on raha nendes sätestatult kasutajani toimetada.

Suurendada omavalitsuste võimalusi enda arengut ise suunata ja kiirendada. Kui omavalitsus investeerib majandusliku arengu toetuseks oma vallas, siis karistab keskvõim arenguteadlikku omavalitsust tulude kasvu eest kohe sellele vallale-linnale eraldatava riikliku dotatsiooni vähendamisega. Kohalikel omavalitsustel ei ole sellistes tingimustes kasulik majandusliku infrastruktuuri arengusse investeerida, et omavalitsusele laekuvat tulumaksu summat suurendada.

Selged eesmärgid ja rahastamise põhimõtted Euroopa Liidu struktuurivahendite kasutamisel, mis vastavad ühiskonnas soovitud pikaajalistele positiivsete mõjude esilekutsumisele. Mitte nii, et ühe käega anname projektitoetusi ja teisega võtame raha ära. Veelgi kehvem on, kui initsiatiive karistame.

Näiteks hooldusreformi rahastamine. Kui aastatel 2016–2022 toetati omavalitsusi Euroopa sotsiaalfondist erivajadustega laste perele vajalike tugiteenuste osutamist (lapsehoiuteenus, tugiisikuteenus ja toetava teenusena transporditeenus), siis sellest aastast on nendega jätkamine vaid omavalitsuste enda eelarvest.

Vajame Euroopa Liidu struktuurivahendite jagamise mõtestamist kogu süsteemis, mitte ainul piirkonna põhiselt. Sarnaseid näiteid, kus EL-i rahaga ahvatletakse omavalitsusi osutatavaid teenuseid mitmekesistama ja hiljem tuleb seda teha oma eelarvest on palju. Nii tekib eelarve lisakoormusega doominoefekt, kus uute teenuste arendamisega kaasneb varasemate alarahastamine. Kindlasti on siin oluliseks teemaks võimekus rakendada uudseid lähenemisi infotehnoloogia parimate lahenduste kasutamiseks.

Kokkuvõtteks

Valitsuse ja kohalike omavalitsuste koostöö riigi ja rahva ees seisvate probleemide lahendamiseks vajab pidevat täiustamist ja muutunud oludega kohandamist. Valitsuse ja Eesti Linnade ja Valdade Liidu vahel toimuv regulaarne läbirääkimiste mehhanism tuleb muuta tõhusaks.

Kui haldusreformiga astuti suur samm tänapäevase kohaliku omavalitsuse poole, siis nüüd peame tegema muutuse mõtteviisis ning andma linnadele-valdadele kohaliku elu lahendamiseks ka sisulise vastutuse.⁶