Tuleb tunnistada, et kohtuhaldusmudeli muutmise põhiseaduslikke aspekte on meil seni kahetsusväärselt vähe uuritud. Kogu sellealane diskussioon näib olevat kantud justkui vaieldamatust eeldusest, et kohtute ministeriaalne haldamine on midagi üdini negatiivset, samal ajal kui selle üle andmine kohtusüsteemile endale ainult positiivse märgiga.

Harvad pole ka juhtumid, mil kohtute ministeeriumipoolset haldamist on nimetatud suisa nõukogulikuks, mis mõistagi jätab tähelepanuta, et kohtusüsteeme hallatakse ministeeriumi vahendusel väga paljudes nii Mandri-Euroopa kui common law (üldine õigus) riikides, mis pole kunagi isegi mitte nõukogude mõjusfääri kuulunud.

Hoopis vähetuntud on fakt, et Eesti õigusemõistmise ajalugu tunneb juba ühte lühikest periood, mil kõigi kohtute haldamine kuulus kohtusüsteemile endale ning seda korraldas institutsionaalselt kõrgeim kohus. Paradoksaalselt jääb nimetatud periood justnimelt nõukogude aega, täpsemalt oli see 1960. aastatel, mil kõiki Eesti NSV kohtuid haldas ülemkohus. Seda teades võiks pigem ministeriaalsest mudelist loobumist võib-olla pidada nõukogude süsteemi juurde tagasipöördumiseks.

Kohtuhaldusmudeli eelnõu näeb ette kohtuhaldusülesannete täieliku üleandmise ministeeriumilt kohtusüsteemile, luues endale selleks riigistruktuuris täiesti uue ameti ehk kohtuhaldusteenistuse (KHT).

KHT alla koondatakse senised justiits- ja digiministeeriumi kohtuhaldusülesanded, kohtute tsentraliseeritud tugiteenused (näiteks tõlketeenistus, arhiiviteenistus) ning kohtudirektori täidetavad ülesanded (näiteks finants- ja varahaldus). Senine kohtute haldamise nõukoda kujundatakse ümber kohtute haldus- ja arendusnõukoguks, mille pädevusse antakse kõige olulisemate kohtuhaldust puudutavate küsimuste otsustamine.

Kuigi eelnõuga kavandatavad ümberkorraldused on äärmiselt põhimõttelised, puudub eelnõus muudatuste sisuline põhiseaduspärasuse analüüs.

Näib, et eelnõu põhiseaduspärasust eeldatakse, sest seletuskirja vastava osa tuuma moodustab lõik mille kohaselt:

"Eesti Vabariigi põhiseaduse kohaselt ei saa kohtusüsteem olemuslikult kuuluda mitte ühegi ministri valitsemisalasse. Õigusemõistmine on iga riigi põhifunktsioon ja selle toimimine ei saa sõltuda konkreetse ministri või erakonna poliitilistest eelistustest ega hetkevajadustest. Õigusemõistmise usaldusväärsuse ja kohtuvõimu autonoomsuse tagamiseks on vaja senist kohtute haldusmudelit muuta ning käsitada esimese ja teise astme kohtuid õigusaktides põhiseadusliku institutsioonina, nagu on ette näinud põhiseadus."

On tähelepanuväärne, et nimetatud lõik ei sisalda mitte ühtegi viidet mõnele põhiseaduse sättele, mille pinnalt taolised põhimõtted on tuletatud. Seetõttu ei saa tsiteeritut pidada millekski muuks kui pelgalt deklaratiivseks loosungiks. Rääkimata sellest, et eelnõu koostajate arvates ei tohi ilmselt kohtuvõrk ega kohtuasjade menetlusajad olla erakondade vahelise ja parlamentaarse diskussiooni objektiks. Ometigi näeb põhiseadus ühemõtteliselt ette, et kohtukorralduse kehtestab seadus.

Esimese probleemi, mille kohtuhaldusmudelit revideeriv eelnõu tõstatab, võib tinglikult kokku võtta mõistesse "õigustloovate aktide andmise volitus". Nimelt kavandab eelnõu rea selliste küsimuste otsustamise, mida kehtiva kohtute seaduse järgi on volitatud otsustama valdkonna eest vastutav minister määrusega, üle anda loodavale kohtute haldamise ja arengu nõukogule.

Kahtlusteta on nende näol tegemist kohtukorralduslike küsimustega. PS § 149 lg 4 määrab ühemõtteliselt, et kohtukorralduse ja kohtumenetluse korra kehtestab seadus. Veelgi enam, PS § 104 lg 2 p 14 tähenduses on kohtukorralduse ja kohtumenetluse seadused konstitutsioonilised seadused. Kogumis tuleneb mõlemast sättest seega põhiseadusandja selge arusaam, et kohtukorralduse küsimuste otsustamine on reserveeritud parlamendile.

Mõistagi võib viidatud põhiseaduse sätete valguses näha problemaatilisena isegi juba kehtiva kohtute seaduse regulatsiooni, mis üldse nende otsustamise parlamendilt ministrile ära on delegeerinud. Samuti võib arutleda selle üle, kas kõigi nende kohtukorralduslike küsimuste otsustamine – nagu näiteks talaari kirjelduse kehtestamine – täidavad olulisuse kriteeriumi, õigustamaks nende hõlmamist parlamendireservatsiooni põhimõttega.

Mööndes, et parlamendireservatsiooni piirid pole isegi konstitutsiooniliste seaduste puhul alati ühemõtteliselt selged, erineb kehtiva kohtute seaduse lähenemine eelnõu omast siiski kardinaalselt vähemalt kahes punktis.

Esiteks on ministri määrus põhiseaduses otseselt ära nimetatud õigustloov akt (PS § 94 lg 2), aga mistahes loodavale kohtuhaldusorganile põhiseadus sellist volitust ei anna. Teiseks, delegeerides nimetatud kohtukorralduslike küsimuste otsustamise ministrile, säilib riigikogu pädevus teostada ministri tegevuse üle nimetatud osas parlamentaarset kontrolli, mis omakorda negatiivse tulemuse korral võib viia ministri umbusaldamiseni.

Asendades kohtukorralduslike küsimuste parlamendilt edasidelegeerimise võrrandis ministri kohtute haldamise ja arendamise nõukoguga, delegeeritakse vastavate aktide kehtestamispädevus organile, mida põhiseadus ei nimeta.

Tähelepanuta ei saa jätta sedagi, et loodava kohtute haldamise ja arendamise nõukogu enamuse moodustavad kohtunikud, kellele põhiseadus paneb selgelt õigusemõistmise, kuid mitte poliitika kujundamise ülesande, mida ministri kehtestavad õigusaktid kahtlemata peegeldavad. Mõne riigikogu liikme kaasamine nõukogu koosseisu nimetatud pädevuslünka kindlasti ei korva.

Riigikohtu üldkogu on normiloomefunktsiooni delegeerimise põhiseaduslikku lubatavust käsitlenud kohtuasjas (RKÜK 26. aprill 2016 asjas 3-2-1-40-15), milles oli vaidluse all riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise aluste ja maksmise korra kehtestamise delegeerimine advokatuuri juhatusele, samas kui varem oli nimetatud korral kehtestamise pädevus kuulunud justiitsministrile.

Kokkuvõttes leidis riigikohus, et delegeerides riigi õigusabi tasude ja kulude korra kehtestamise advokatuurile, ei järginud seadusandja põhiseaduslikku otsese riigivõimu reservatsiooni põhimõtet, mis nõuab teatud küsimuste otsustamist demokraatlikult enam legitimeeritud riigiorgani poolt.

Kuigi riigikohtu üldkogu ei välistanud, et teatud tingimuste täidetuse korral ei keela põhiseadus normiloomefunktsiooni delegeerimist ka põhiseaduses nimetamata institutsioonile, kui seda põhjendab tema põhiseaduslik staatus, ei saa kohtusüsteemi puhul jätta tähelepanuta, et õigustloova akti andmine omistatakse riigivõimule, mille põhiseaduslik ülesanne on õigustloovate aktide üle kontrolli teostamine.

Seega luuakse eelnõuga olukord, kus edasiselt langevad kohtukorralduslike küsimuste otsustaja ja kontrollija kokku. Lõppastmes pole tähtsusetu seegi, et põhiseadus ei näe ette muust kohtusüsteemist eraldiseisvat konstitutsioonikohut, mistõttu ka õigustloova akti põhiseaduslikkuse järelevalve kuulub riigikohtule kui institutsioonile, mis oma liikmete kaudu kohtute haldamise ja arengu nõukogus osaleb.

Teise suure küsimuste ringina tõstatab eelnõu probleemi põhiseaduses ette nähtud "parlamentaarse kontrolli teostamise võimalikkusest" olukorras, kus kohtuhalduse eest ei vastuta enam ükski minister.

Kohtusüsteemi ülesanded on olemuslikult erinevad õiguskantsleri, riigikontrolli ja Eesti Panga omadest ning seetõttu esimese ja teise astme kohtute võrdlemine nende põhiseaduslike institutsioonidega mitteasjakohane.

Õigusemõistmine on riigi tuumikülesanne, mille tagamine eeldab õiguse mõistmiseks mitte ainult tingimuste loomist, vaid ka kohtupidamise arengu kavandamist nii lühemas kui pikemas perspektiivis. See nõuab omakorda vastavate ühiskondlike ootuste sõnastamist ning nende üle debateerimise võimalust demokraatlikus otsustusprotsessis ühest küljest ning teisest küljest igaühe arupärimisõigust, kui õigusemõistmine pole kättesaadav või ei toimi korrakohaselt.

Ühiskondlike sihtide seadmine on ühemõtteliselt demokraatlikult legitimeeritud organite – rahva poolt otse valitava riigikogu ja tema ees poliitilist vastutust kandva valitsuse – pärusmaa. Seda rolli ei saa kandma volitada kohtunikke, keda põhiseadus on legitimeerinud õigust mõistma, mitte poliitikat kujundama. Viimast kinnitab ühemõtteliselt ka seik, et kohtuniku põhiseaduslikud tagatised, seal hulgas ameti eluaegsus, välistavad tema mistahes vastutuse kohtuhalduspoliitiliste otsustuste eest.

Menetletav kohtute seaduse muutmise eelnõu ignoreerib kirjeldatud arusaama täielikult. Eelarvekärbete valguses möödunud aastal lahvatanud diskussioon kohtute sulgemise üle näitas kujukalt, kuidas kohtuhalduspoliitika on päevapoliitika par excellence ja veelgi enam. Arutelu Viru maakohtu Jõhvi kohtumaja – muide üks uuemaid kohtumaju Eestis – sulgemise üle võib praeguse rahvusvahelise olukorra kontekstis vaadelda ka osana julgeolekupoliitilisest diskussioonist.

Menetletava kohtute seaduse muutmise eelnõu järgi kuulub aga kohtumajade sulgemine edasiselt kohtute haldamise ja arengu nõukogu pädevusse. Utreerides ei välista eelnõu seega kuidagi seda, et olles näiteks eelarvekärbete tegemiseks sunnitud valima oma personali olulise vähendamise või kinnisvara kokkutõmbamise vahel, otsustab nimetatud organ sulgeda kõik kohtumajad üle Eesti, jättes alles vaid pealinnas asuvad. Kuna kohtuvõrk pole enam poliitikakujundamise osa, siis pole aru pärida enam kelleltki ning vastutust taolise otsustuse eest ei kanna keegi.

Mõistagi võib arvata, et kohtuvõrgu likvideerimise otsus jääb kohtute haldamise ja arengu nõukogu luigelauluks, sest seadusandja reageeriks tõenäoliselt kiiresti, võttes oma pädevusse tagasi küsimuse, mis talle põhiseaduse järgi kuulub. Teisalt nähtub sellest, et selliste küsimuste äravõtmine parlamendi käest ei ole kuidagi kooskõlas põhiseaduse riigiehituslike põhimõtetega.

Viimane probleem toob meid esimese ja teise astme kohtute eelarve kujundamise küsimuse juurde.

Kohtusüsteemi eelarve on osa riigieelarvest, mille koostamine on puhtakujuliselt poliitiline nähtus. Kohtuhalduse praeguse mudeli juures esindab kohtusüsteemi riigieelarve läbirääkimistel justiitsminister, kusjuures läbi koalitsioonikõneluste ja poliitiliste kokkulepete võib kohtusüsteemi areng olla riigieelarves prioritiseeritud.

Meenutame eelmise kümnendi algusesse jäänud n-ö saja päeva projekti, mille sümboolseks sihiks oli Eesti kohtumenetluse keskmise kestuse lühendamine saja päevani. Projekti realistlikkus tekitas toonases kohtunikkonnas mõistetavalt kahtlusi, kuid faktiks jääb, et nimetatud eesmärgi saavutamiseks eraldati riigieelarvest kohtusüsteemile täiendavalt mitu miljonit eurot, mis võimaldas kaasata kohtunike abistamiseks kohtujuristid, kelleta kohtunikud täna enam oma professionaalset elu ette ei kujutaks.

Menetletava kohtute seaduse muutmise eelnõu järgi ei esinda eelarve koostamise protsessis kohtusüsteemi enam minister, vaid seda ülesannet täidab kohtuhaldusameti juht ühes riigikohtu esimehega. Sarnaselt muude põhiseaduslike institutsioonidega saavad nad võimaluse oma ettepanekuid kaitsta riigikogus ehk pärast seda, kui valitsus on eelarves juba kokku leppinud ning algamas on selle parlamentaarne menetlus.

Kes on vähegi eelarveprotsessiga pidanud oma tööalases elus kokku puutuma, see teab, et eelarve menetlemise parlamentaarne staadium on lootusetult hilja oma finantspositsiooni kaitsmiseks. Riigieelarve suured prioriteedid on koalitsioonipartnerite vahel kokku lepitud juba enne selle eelnõu heaks kiitmist valitsuses, mistõttu protsessi parlamendis kaasatutele jäävad vaid tühjad pihud. Parimaks illustratsiooniks sellele on teiste põhiseaduslike institutsioonide, sealhulgas riigikohtu enda eelarve, mis on läbi aastakümnete jäänud samasse suurusjärku.

Arvestada tuleb sedagi, et nii kohtuhaldusameti juht kui riigikohtu esimees peavad olema täiesti apoliitilised figuurid, mis kahandab nende võimalused mistahes eelarvepoliitilistel läbirääkimistel oma positsioone läbi suruda praktiliselt nullini.

Eelarveprotsessil ka teine külg: eelarve kujundamine ei ole ainult oma põhifunktsioonide täitmiseks raha taotlemine, vaid ka selle kasutamine ning järelevalve selle kulutamise üle. Praeguses kohtuhaldusmudelis vastutab esimese ja teise astme kohtute eelarve kasutamise eest minister, kellelt on riigikogul võimalik aru pärida või kellele koguni avaldada talle umbusaldust. Kavandatavas kohtuhaldusmudelis, kus vastutus eelarve kasutamise eest jääb ilmselt kohtuhaldusameti juhi ja riigikohtu esimehe kanda, sellist parlamentaarse tagasisidestamise võimalust enam ei eksisteeri.

Nii ühe kui teise puhul pole eelarve kasutamise puudujääkide korral võimalik panna maksma parlamentaarset vastutust, mis tähendab, et esimese ja teise astme kohtute eelarvete osas tekib ulatuslik kontrollivaba ruum.

Asjakohatu on paralleeli tõmbamine teiste põhiseaduslike institutsioonide nagu õiguskantsler, riigikontroll või presidendi kantselei, sest nende eelarvemahud on võrreldes esimese ja teise astme kohtute omadega miniatuursed, kuid kohtusüsteemi kasutada on iga-aastaselt ca 60 miljonit eurot eelarvevahendeid.

Küsimus kohtuhaldusmudelist pole kokkuvõttes üldse mitte niivõrd küsimus ministri kui täitevvõimu esindaja rollist selles, kuivõrd parlamendi volitustes kohtupidamise kujundamises kaasa rääkida.

Kohtuhalduse toetamine piltlikult öeldes ministeeriumi najale pole põhiseaduslikus vaates midagi enamat kui efektiivne vahend selle eesmärgi saavutamisel. Põhiseadus on selles küsimuses täiesti ühemõtteliselt selge: nii kohtukorralduse kui kohtupidamise reeglite kehtestamine saab toimuda vaid konstitutsioonilise seadusega ja on seega riigikogu prerogatiiv.

Mõistagi võime arutleda selle üle, milliste kohtuhalduse n-ö igapäevaküsimuste lahendamisse peaks kohtunikkonda enesekorraldusõiguse alusel senisest enam kaasama, kuid kohtuhalduse põhiküsimused nagu õigustloovate aktide andmine, kohtuvõrgu korraldamine ning kohtusüsteemi eelarve kujundamine ja selle üle teostatav järelevalve saavad minu hinnangul põhiseaduse järgi olla parlamendi pädevuses.

Hinnates Eesti kohtusüsteemi ees seisvaid ülesandeid laiemalt, siis enam kui kunagi varem joonistub fundamentaalseima probleemina välja töökoormuse ebaühtlane jaotus. Meie kohtute töökoormus on jaotunud ebavõrdselt kõigepealt horisontaalsel tasandil ehk sama astme kohtute vahel, kus on selgelt kohtuid, milles töötavate kohtunike koormus on lausa üliinimlik, ning kohtuid, kus see on võrreldamatult väiksem.

Selle kõrval on töökoormus ebavõrdne ka vertikaalselt, sest 2/3 meie kohtusüsteemist tegeleb ainult edasikaebuste läbivaatamisega. Nende küsimuste lahendamine eeldab aga tegelikesse probleemidesse süvenemist kohtumenetluste tasandil ega ole lahendatavad mingi kohtuhalduse mudeli muutmisega.

Julgen välja öelda, et meie kohtusüsteem on kriisis, mida illustreerib süsteemi tasandil Eesti pidev kukkumine kõikvõimalikes kohtusüsteemide rahvusvahelistes võrdlustabelites ning üksikisiku tasandil kohtunike järjest kiirenev ametist lahkumine ehk kaadrivoolavus ning kohtunikuameti vähene atraktiivsus juriidiliste elukutsete seas.

Tasub küsida, kas kohtuhaldusmudeli muutmine suudab neid sisulisi probleeme lahendada või panustab pigem selle asemel kriisi jätkuvasse süvenemisse.