Puudub vajadus veenda lugejat käesoleva artikli päevakajalisuses. Kuna autor on jurist, mitte meditsiiniala ekspert, ei ole järgneva käsitluse sisuks siiski koroonaviiruse SARS-CoV-2 tekitatud haiguse COVID-19 (kõnekeeles ka koroonaks ristitud) täpsemate asjaolude ja arengu selgitamine.

Kuid koroonaviiruse ülemaailmne võidukäik ei ole proovile pannud (ning mitmel pool ka ületanud) üksnes riikide tervishoiusüsteemide taluvusvõimet. 11. märtsil 2020 Maailma Terviseorganisatsiooni poolt pandeemiaks^[1] kuulutatud COVID-19^[2] vastane võitlus nõuab riigivõimu poolt erakorraliste meetmete võtmist.

Aastakümneid demokraatlikes riikides^[3] tagaplaanil olnud riigivõim on kutsutud üles rakendama otsustavaid meetmeid ühiskonna tervise kaitseks. Haiguse tõrjumiseks või vähemasti selle leviku aeglustamiseks on mitmes riigis, sh Eestis, välja kuulutatud erikord.^[4]

Erikord annab võimukandjale kätte erandlikud hoovad erakorralise ohu efektiivseks tõrjumiseks, millega kaasneb õigus tavaolukorrast[5] laiemas ulatuses piirata inimeste vabadusi ja demokraatliku riigi toimimist.

Riikide poolt neil päevil COVID-19 haiguse leviku peatamiseks vajaliku sotsiaalse distantseerumise ellurakendamine toob endaga kaasa vaba liikumise ja koosolekute keelud, kiirete poliitiliste otsustuste vajadus võib piirata parlamendi osalemist otsustusprotsessis ja vähendada opositsiooni rolli demokraatia valvurina.[6]

Minevik õpetab, et võim on korduvalt osanud ära kasutada rahva hirme ja erakorralise seisukorra väljakuulutamist selleks, et lõpp peale teha vabale ja demokraatlikule riigikorraldusele.

Eriolukordade abil Weimari Vabariigi juhtimine mängis ohjad kätte Hitlerile; alles hiljaaegu, 2016. aastal, kuulutas Türgi president Recep Tayyip Erdoğan pärast luhtunud riigipööret Türgis välja eriolukorra, mille kaheaastast kestust kasutas president selleks, et vaigistada endale vastumeelseid hääli, vajadusel inimõiguste ulatuslike rikkumiste abil.^[7]

Ka Eestil on oma kogemus 1934. aastal riigis esmalt kuueks kuuks välja kuulutatud kaitseseisukorraga, mille tulemusel riigikogu lõpetas oma tegevuse ja Konstantin Päts valitses kokku kuus aastat väldanud vaikiva ajastu jooksul Eesti riiki riigivanema dekreetide abil kuni aastani 1940.^[8]

Asjade kiire arengu tõttu on koroonaviiruse õiguslik käsitlus Eestis keskendunud seni lühihinnangute ja konkreetse õigusnõu andmisele. Siit edasi liikudes kaardistab käesolev kirjutis riigiõiguslikud küsimused, millele vastamine eeldab põhjalikumat õiguslikku arutelu.

Valvas pilk, mis hindab erikordade õiguslikku raamistikku ja iga piirava meetme sobivust, vajalikkust ja mõõdukust, ei ole umbusaldusavaldus Eesti riigile, vaid panus Eesti Vabariigi põhiseadusliku korra toimimisse. Põhiseaduses kriisiaegadeks ette nähtud erikordade eesmärgiks on kehtiva põhiseadusliku korra kaitse.

Iga erikorra sihiks on tagasipöördumine kriisieelsesse rahuaja[9] olukorda, kus on tagatud tavapärane demokraatlik riigijuhtimine.[10] Üksnes selle eesmärgi nimel on täitevvõim legitimeeritud võtma ohu tõrjumiseks meetmeid, mille rakendamine ei nõua eelnevat heakskiitu rahva volitatud seadusandja poolt.

Artiklis käsitletud teemade hulk ei ole ammendav, vaid käsitluse piiratud mahu tõttu näitlik. Kuid kõikidele arutatud teemadele on ühine, et nad jäävad ootama vastust ka pärast koroonaviiruse taandumist. Seda põhjusel, et demokraatliku õigusriigi alusmüür on üks ja sama nii erikorras kui ka rahuajal.

Ebamäärasuse probleemile ei paku lahendust kiired seadusemuudatused

Mööda vaadata ei saa mitmeti ebamäärastest seadusesätetest ja lünklikest eeskirjadest, millele tuginevad meetmed viirusepuhangu ohjeldamiseks olukorras, kus ei ole riiklikul tasandil (muuhulgas veel või enam) välja kuulutatud eriolukorda.

Koroonaviiruse puhang annab seadusandjale võimaluse tehtule uue kogemuse võrra teravama pilguga otsa vaadata. (Ka) kriitilistes olukordades on oluline, et rakendatavate seaduste ulatus, piirid ja koosmõju oleksid selgelt sätestatud.

Juriidiline täpsus ja metoodika ei ole õigusteaduslik edevus, vaid õigusselguse ja -kindluse garandid. Üksnes juhul, kui normides sätestatu rakendamine on piisavalt selgesti ettenähtav, on võimalik ära tunda antud volituste piiride ületamist ja hoida ära ebamäärasuste ärakasutamist võimukandja(te) poolt.

Ebamäärasuse probleemile ei paku lahendust kiired seadusemuudatused, mis lahendavad esinenud probleemid selliselt, et tulevikus on ka juba enne eriolukorra väljakuulutamist lubatud rakendada meetmeid, mida on seni võimalik kohaldada üksnes eriolukorras.[11]

Üksnes piisavalt täpse ja süsteemse kriisiaegse normistiku väljatöötamine loob õigusliku raamistiku, mis võimaldab kriiside võimalikult efektiivset ja põhiseaduspärast lahendamist ka tulevikus.

Selge normistiku loomine on ka seadusandja huvides. Mida kauem kestab inimeste vabaduste piiramine, seda suuremaks muutub valmidus vaidlustada riigivõimu otsuseid kohtus. Samas on isikute valmisolek riigi kehtestatud keeldude vastu kohtusse pöörduda ka loomulik areng, mis kaasneb inimeste õigusteadlikkuse kasvuga õigusriigis.

Läbimõeldud seadusandlus annab riigile kohtuvaidlustes kindlama positsiooni ja võimaldab ära hoida kahjunõudeid riigi vastu. Teiste riikide õiguspraktika näitab, et kohus võib ka koroonaviiruse ohjeldamiseks kehtestatud meetmeid tunnistada põhiseadusvastaseks.[12]

Kas rahuolukord, hädaolukord või eriolukord? Põhiseaduslikud garantiid

Eriolukorra väljakuulutamine võimaldab täitevvõimul rakendada põhiõigusi piiravaid erimeetmeid, näha ette erandeid tavapärasest riigikorraldusest ja kaasata olukorra lahendamiseks Kaitsevägi ja Kaitseliit.

Põhjuseid, miks säärase eriolukorra väljakuulutamine allub proportsionaalsuse kontrollile, on käsitletud eespool.[13] Käesoleva käsitluse kohaselt on siiski küsitav, kuivõrd täna kehtiv õiguskord lubab nakkushaiguse leviku puhul vajalike liikumispiirangute kehtestamist väljapool eriolukorda.[14]

Et hinnata eriolukorra ja selle lahendamiseks kehtestatud meetmete proportsionaalsust, tuleb vastata küsimusele, kuivõrd asjakohased riigivõimu otsused alluvad parlamentaarsele ja õiguslikule kontrollile. Seda mh põhjusel, et eriolukorra puhul puudub ajaline piirang.[15]

Seaduse kohaselt kujutavad valitsuse eriolukorra väljakuulumise ja sellega seotud meetmete rakendamise korraldused endast haldusakte[16], mida saab halduskohtus vaidlustada iga inimene, kes leiab, et akt võib rikkuda tema õigusi.

Hea on sellise lahenduse puhul, et see annab igale inimesele võimaluse pöörduda kohtusse, kui ta leiab, et eriolukord või mõni eriolukorra raames võetud meede piirab ülemäära tema õigusi. Ka peab haldusakt erinevalt üldaktist sisaldama põhjendust ja vaidlustamisviidet. Probleemseks võib aga osutuda haldusakti piiratud kaebetähtaeg.[17]

Samuti võtab haldusakti vaidlustamine läbi kõikide kohtuastmete palju aega. Samuti võivad isiku õiguste rikkumise menetlusest kõrvale jääda riiklikult ja ühiskondlikult otsustavad küsimused nagu eriolukorra kooskõla demokraatia, õigusriigi ja võimude lahususe põhimõttega (seda eeldusel, et kohus ei kvalifitseeri valitsuse asjakohaseid korraldusi ümber õiguse üldaktideks).

Kui mõelda vajadusele kaitsta just riikliku erikorra ajal demokraatlikku riigikorda riigivõimu omavoli eest, näiks põhjendatud kaaluda võimalust anda eeltoodud küsimustes õigus pöörduda otse riigikohtu poole.

Parlamentaarse kontrolli teostamise võimalusena eriolukorras tuleb kõne alla mh valitsuse või eriolukorda juhtiva ministri umbusaldamine põhiseaduse § 97 alusel. Selleks et olla edukas, peab ettepanekut toetama riigikogu koosseisu enamus, seega ei toimi meetmega soovitud parlamentaarne kontroll senikaua, kui riigikogu enamus toetab koalitsioonivalitsust. Absoluutse enamuse nõude tõttu ei ole meede opositsiooni õigus sisulises mõttes.

Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse kohaselt piisab uurimiskomisjoni moodustamiseks küll lihthäälteenamusest[18], kuid ka sellist enamust võib opositsioonil olla raske kokku saada. Riigikogu igale liikmele on siiski põhiseaduse §-ga 74 antud õigus pöörduda arupärimistega Vabariigi Valitsuse ja selle liikmete poole.

Eesti õiguses ei ole riigikogu kvalifitseeritud vähemusele – näiteks kolmandikule või neljandikule riigikogu koosseisust – määratud eriõigusi, mis annaksid opositsiooni kätte kindlad hoovad parlamentaarse kontrolli teostamiseks valitsuse ja seda toetava parlamendi enamuse vastu. Nagu autor on mujal kirjutanud[19], nõrgendab see parlamendi kontrolli täitevvõimu üle, mida saab omakorda pidada üheks põhjuseks, miks kriitikud omistavad riigikogule sarnasust kummitempliga.

Lahendus võiks olla näiteks võimalus anda kolmandikule või neljandikule riigikogu koosseisust õigus vaidlustada valitsuse kehtestatud eriolukord riigikohtus. Selline lahendus välistaks eriolukorra enneaegse lõpetamise poliitilistel põhjustel ja suurendaks valitsuse aruandekohustust rahvasaadikute ees.

Põhiseadus ei anna ei nakkushaiguse leviku, hädaolukorra ega eriolukorra puhul täitevvõimule eraldi õigust kalduda kõrvale demokraatliku riigikorralduse otsustusprotsessist.

Nakkushaiguse puhangust tingitud erisused riigikogu ja Vabariigi Valitsuse töökorralduses ja -jaotuses peavad seega jääma põhiseadusega tagatud proportsionaalsuse, võimude lahususe ja demokraatliku riigikorralduse raamesse. Õige on seetõttu seisukoht, et seaduse kiireloomuliseks menetluseks riigikogus on põhjust üksnes neis küsimustes, mille kiireloomulisus on tingitud eriolukorra lahendamise vajadusest.[20]

Toetada ei saa ka seisukohta, et riigikogu tööd pärsib haiguspuhangu või muu erakorralise juhtumi korral puudulik riigikogu kodu- ja töökorralduse seadus[21] (RKKTS). Põhiseaduse kohaselt kuulub riigikogule seadusandlik võim. Selle teostamine ei ole üksnes riigikogu liikme õigus, vaid valija poolt talle usaldatud toetusest tulenevalt ka tema kohustus.[22]

Põhiseaduse kohaselt määrab riigikogu iseendale oma töökorra reeglid. Põhiseadusorgani autonoomia ja sellest tuleneva enesekorraldusõiguse tõttu ei avalda Vabariigi Valitsus traditsiooniliselt oma arvamust RKKTS-i käsitlevate seadusemuudatuste kohta.

Põhiseaduse ülimuslikkuse põhimõttega vastuolus oleks olukord, kus riigikogu asuks seisukohale, et tal ei ole võimalik oma seadusandlikke kohustusi täita, sest ta ei ole ise endale selleks RKKTS-s asjakohast reeglistikku kehtestanud.

Säärast paradoksi aitab lahendada ka RKKTS § 13 lõike 2 punkt 18, mille kohaselt riigikogu juhatus võib vajadusel – näiteks kuni vajalike ümberkorralduste otsustamiseni RKKTS-s ‒ otsustada RKKTS-s reguleerimata protseduuriküsimused. Riigikogu põhiseadusest tulenev kohustus teha kõik tema võimuses oleva selleks, et tagada oma töövõime, seisab kõrgemal võimalikust RKKTS puudulikust sätestusest.

Eriolukorra muudatused de lege ferenda: põhiseaduse asjatundjate kogu ettepanek ja Riigikaitse eelnõu ettepanek

Väärib tähelepanu, et põhiseaduse asjatundjate kogu tegevuse 2018. aastal avaldatud aruande riigikaitse peatükist leiab ettepaneku loobuda eriolukorra väljakuulutamise regulatsioonist põhiseaduses.[23]

Oma ettepanekut põhjendab peatüki koostaja Märt Rask järgmiselt:

"Olukorra väljakuulutamine ei nõua PS-i kohaselt riigikogu või muu riigiorgani heakskiitu. Eriolukorra väljakuulutamine ei anna põhiseaduse mõttes olulisi täiendavaid volitusi õiguste ja vabaduste riiveks, v.a ulatuslikum liikumisvabaduse piiramine. Eriolukorra väljakuulutamiseks puudub sisuline vajadus. Eriolukorda lahendatakse juba hädaolukorra juhtimiskorraldust ning korrakaitselisi meetmeid rakendades vastavate seaduste tasemel."[24]

Nõustuda tuleb Märt Raskiga selles, et põhiseadus ei anna alust eeldada, et eriolukord annaks avalikule võimule ulatuslikud õigused põhiõiguste piiramiseks. Siiski näeb artikli autor värskest eriolukorra kogemusest, et riigikogu kõrvalejätmine nii eriolukorra kehtestamise otsusest kui ka selle otsuse kontrollist on põhjuseks, mis räägib eriolukorra põhiseadusest kaotamise vastu.

Kriisiolukordadest tingitud vajadus seada demokraatlikule riigikorraldusele ja inimeste vabadustele tavapärasest ulatuslikumad piirid nõuab vastukaaluks mõjusat piirangute kontrolli. Demokraatlikus riigis ei ole see vastukaal määratud isiku kanda, vaid sünnib koosmõjus avalikkuse, ajakirjanduse ja üksikisikute, opositsioonijõudude, põhiõiguste kaitse eest seisvate institutsioonide ja teistega.

Säärase kontrollifunktsiooni täitmine aga eeldab avalikkuse piisavat teadlikkust eriolukorra kehtimisest, mida tagab eriolukorra väljakuulutamine.

Abipolitseiniku seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (COVID-19 haigust põhjustava viiruse SARS-Cov-2 levikuga seotud meetmed)[25] on näiteks, miks on oluline ühiskonna teadlikkus erilistest asjaoludest. Seaduseelnõu lühendatud menetlus riigikogus on tingitud selle kiireloomulisusest eriolukorras.[26]

Sellest olenemata on ka seaduseelnõus endas mööndud, et eelnõu kätkeb muudatusi, mis tõsteti üle teistest seaduseelnõudest ega ole otseselt seotud eriolukorra lahendamise vajalikkusega.[27] Avalikus arutelus pöörati tähelepanu sellele, et valitsus ei tohiks ära kasutada eriolukorda selleks, et kehtestada muudatusi, mille puhul ei ole õigustatud nende kehtestamine kärbitud parlamentaarses otsustusprotsessis.[28] Erinevate muudatuste puhul osutus avaldatud kriitika edukaks.[29]

Samuti väärib tähelepanu, et artikli kirjutamise ajal on riigikogus teisel lugemisel riigikaitseseaduse eelnõu 112 SE[30], millega muudetakse ka eriolukorra väljakuulutamist ja selle põhjustanud hädaolukorra lahendamise juhtimisstruktuuri.

Eelnõu jõustumisel ei toimuks hädaolukorralt eriolukorrale ülemineku korral enam juhtimispädevuse üleminekut, vaid eriolukorra juhina jätkaks hädaolukorda juhtinud täidesaatva riigivõimu asutus. Praegusel juhul oleks eriolukorra juhtimist seega jätkanud Terviseamet.[31]

Seaduseelnõu algataja arvamuse järgi on eriolukorra väljakuulutamine valitsuse poolt poliitiline deklaratsioon rahvale, ministri tasandil eriolukorra juhtimisest soovitakse aga loobuda, et üleminek hädaolukorra lahendamiselt eriolukorra lahendamisele oleks võimalikult sujuv.[32]

Käesoleva artikli autor näeb selles muudatuses poliitilise vastutuse hägustumise ohtu. Käesolev koroonaviiruse levikust põhjustatud eriolukord näitab selgesti, kui suur roll on eriolukorra juhil, kellelt avalikkus nõuab iga päev selgitust kehtestatud meetmete ja piirangute kohta.

Kuigi Eesti valimisealised kodanikud ei vali valitsust ega peaministrit otsevalimistel, esindavad valitsuse liikmed eri erakondi ja erinevaid poliitilisi vaateid ning nende tööle annab valija hinnangu riigikogu valimistel.

Ei saa nõustuda väitega, et eriolukorra väljakuulutamine on üksnes poliitiline deklaratsioon. Nagu praegu kogeme, kaasneb sellega oluline vastutus olukorra juhtimise ja lahendamise eest. Seda vastutust ei tohiks valitsus demokraatlikus õigusriigis nihutada ametnike õlule, kellel puudub otsene vastutus valija ees.

Artikli pealkirjas küsis autor, kas COVID-19 ohjeldamiseks tehtud riigivõimu otsused on osutunud Eesti püsimise garandiks või hoopis Eesti demokraatiat ohustavateks teguriteks. Positiivsel noodil lõpetades võib tõdeda, et koroonaviirusest tingitud olukord ei ole Eesti riigi püsimist küsimuse alla seadnud.

Jääb loota, et positiivselt jätkub ka kriisist väljumise protsess. Samuti ei ole kriisiolukord endaga kaasa toonud üksnes võimu keskendumist valitsuse kätesse, vaid elavdanud ka valitsuse tegevuse üle teostatavat demokraatlikku kontrolli. Lühendatud menetluste kiuste on riigikogu opositsioon eest vedanud seadusemuudatuste sisulist arutelu[33], täitevvõimu tegevust jälgivad kriitiliselt nii ühiskonna kui ka ajakirjanduse häälekandjad. Õiguskantsler täidab oma ülesandeid nii põhiseaduslikkuse järelevalvajana kui ka ombudsmanina.[34]

Jääb siiski loota, et seadusandja leiab kunagi ka piisavalt julgust, et tugevdada riigikogu parlamentaarse kontrolli funktsiooni. Jõuame siin ringiga tagasi aastasse 1934. Kui riigikogu ei soovi või ei suuda oma tööd teha, puudub jõud, mis suudaks olla täitevvõimule demokraatliku riigikorralduse jaoks vajalikuks vastukaaluks.

Nakkushaiguste leviku tõrjumist käsitlevates õigusnormides ilmnenud ebamäärarasused ja küsimused, mida käsitleb käesolev artikkel, ei ole koroonaviirusest tingitud probleem.

Mitmed täna esile kerkinud vajakajäämised – sh NETS iganenud sätted ‒ on juristidele pikemalt teada. Kuid deklaratsioonide kiuste jääb Eesti seadusloome tihti poliitiliste lubaduste käepärase teenri rolli, mistõttu seadusi muudetakse üksikute uudisekünnist ületavate küsimuste kaupa, ilma et jääks aega hinnata muudatuste mõju õigussüsteemile tervikuna. Kriisiolukorras ei saa seadus muutuda paremaks, kui ta rahuajal kujundati.

Selge ja süsteemne seadusloome on demokraatliku õigusriigi alustala. Koroonaviirusest tingitud eriolukorras ilmnenud puudused annavad võimaluse selle vundamenti tugevdada.[35]