Lehte Roots: ajutine kaitse Ukraina põgenikele – kas nad on pagulased?

On aeg alustada läbirääkimisi Euroopa Liidu tasandil 2015. aastal loodud ümberpaigutamise mehhanismi käivitamiseks ning paluda abi inimeste vastuvõtmiseks Euroopa Liidu riikidesse, kus põgenike arv on väiksem ja suuremad võimalused neile elamisväärset elu pakkuda, kirjutab Lehte Roots.
Märtsis muutus olukord Ukrainas kiiresti humanitaarkriisiks. UNHCR-i andmetel on lahkunud Ukrainast üle nelja miljoni inimese ja numbrid suurenevad iga päevaga. Küsimus, miks annab Euroopa Liit Ukraina põgenikele ajutist kaitset, aga ei anna kohe pagulase staatust, vajab ehk selgitust.
Juba on ette tulnud ka ajutise kaitse taotluste tagasilükkamisi, sest isikud on lahkunud Ukrainast enne 24. veebruari või põhjusel, et nad pole tulnud Ukrainast vaid näiteks Dubaist, kus nad olid enne 24. veebruari 2022 puhkusel olnud. Kuivõrd aga olukord Ukrainas ei võimaldanud neil sinna tagasi pöörduda, on nad tulnud Euroopa Liitu.
1951. aasta ÜRO pagulaste konventsiooni artikli 1 alusel on pagulane isik, kes põgeneb põhjendatud taga kiusu eest, rassi, usu, rahvuse, sotsiaalsesse gruppi kuulumise või poliitiliste veendumuste pärast ning viibib väljaspool kodakondsusjärgset riiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha saada sellelt riigilt kaitset, või kes nimetatud sündmuste tagajärjel viibib kodakondsuseta väljaspool oma endist asukohariiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda.
Konventsioon annab väga selge ja piiritletud kaitse. See tähendab sisuliselt, et iga sõjapõgenik ei ole 1951. aasta konventsiooni järgi pagulane.
Ukraina sõjapõgenike seas võib olla ka 1951. aasta ÜRO pagulaste konventsioonile vastavaid pagulasi, kuid eelkõige on suurem osa Ukrainast lahkunud isikutest sõjalise konflikti eest põgenejad. Seetõttu on Euroopa Liidu Nõukogu vastu võtnud otsuse nr 2022/382, et tuleb rakendada direktiivi 2001/55/EU artiklit 5 millega antakse Ukraina põgenikele ajutine kaitse.
Euroopa Nõukogu nendib, et konflikt mõjutab liitu ning on tekitanud suure rändesurve. 1. märtsi seisuga oli Ukrainast saabunud üle 650 000 isiku Poola, Slovakkiasse, Ungarisse ja Rumeeniasse. UNHCR-i andmetel oli 5. märtsi seisuga saabunud Euroopa riikidesse 1 534 792 immigranti ning 19. märtsiks on põgenike arv suurenenud üle kolme miljoni.
Sisuliselt on need arvud võrreldavad 2015. aasta migratsioonikriisi arvudega (Süüriast saabus 1,5 miljonit põgenikku), kuid siis ei käsitletud neid inimesi, kes saabusid Euroopasse Süüria tsiviilkonflikti tagajärjel, ajutise kaitse direktiivi alusel abivajajateks.
Eriliseks teeb Ukraina konflikti olukorra see, et Ukraina on loetletud määruse (EL) 2018/1806 II lisas (2) ja seetõttu on Ukraina kodanikud vabastatud nõudest omada viisat EL-i liikmesriikide välispiiride ületamisel. Kui riigis viibitakse kauem kui 90 päeva mistahes 180-päevase perioodi jooksul, tekib vajadus nende isikute elamine liikmesriigis seadustada.
Euroopa Nõukogu otsustas, arvesse võtta 2014. aasta kogemused Krimmi Autonoomse Vabariigi ja Sevastoopoli linna annekteerimisest ning sõjast Ida-Ukrainas, mille tulemusena isikud lahkuvad pereliikmete juurde või taotlevad rahvusvahelist kaitset. Selle tulemusena prognoosis Euroopa Liit, et potentsiaalselt on sunnitud ümber asuma 2,5–6,5 miljonit inimest kellest 1,2-3,2 miljonit otsivad rahvusvahelist kaitset. ÜRO hinnangul võib see arv olla veelgi suurem.
Need arvud näitavad, et liit on olukorras, mida iseloomustab isikute massiline sissevool Ukrainast. Nimetatud inimesed ei saa oma päritoluriiki või -piirkonda naasta, kuna seal toimub sõjaline agressioon. Massilise sisserände ulatus on nii suur, et liikmesriigid ei suuda piisava kiirusega varjupaiga taotlejate andmeid töödelda, et see ei kahjustaks isikute ja kaitset taotlevate isikute huve.
Seetõttu otsustati kasutusele võtta Euroopa Liidu direktiiv 2001/55/EÜ, et võimaldada anda kohest ja ajutist varjupaika Euroopa Liidus ning Ukrainast põgenevate inimeste eest vastutuse jagamise hõlbustamise eest liikmesriikide vahel. Selle otsuse eesmärk on kehtestada ajutine kaitse Ukrainas elavatele Ukraina kodanikele, kes on 24. veebruaril 2022 või pärast seda ümber asustatud selle tõttu, et Venemaa tungis oma relvajõududega sellel kuupäeval Ukrainasse.
Nõukogu otsustas, et taoline ajutine kaitse tuleks kehtestada peale Ukraina ka kolmandate riikide kodanikele, kes on 24. veebruaril 2022 või hiljem Ukrainast ümberasustatud ja kes said Ukrainas enne 24. veebruari 2022 pagulasstaatuse või samaväärse kaitse.
Kuivõrd on tähtis säilitada ka perekonna ühtsus, tuleb kehtestada ajutine kaitse ka nende isikute pereliikmetele, kelle perekonnad olid ümberasustatud isikute massilise sissevooluga seotud asjaolude ilmnemise ajal juba Ukrainas.
Vastavalt ELi direktiivile 2001/55/EÜ peaks ajutise kaitse kestus olema algselt üks aasta. Kui seda ajavahemikku ei lõpetata kõnealuse direktiivi artikli 6 lõike 1 punkti b tingimuste kohaselt, tuleks seda tähtaega automaatselt pikendada kuue kuu võrra maksimaalselt ühe aasta võrra. Kontrolli teostab Euroopa Komisjon ning kui olukord muutub ja see võimaldab ajutise kaitse saanud isikutele ohutut tagasipöördumist, siis vastav ettepanek ajutise kaitse lõpetamiseks ka nõukogule tehakse.
Kuigi ajutise kaitse direktiiv võeti vastu juba 2001. aastal Euroopa Liidu ühise varjupaigapoliitika raames, siis kuni Ukraina konflikti puhkemiseni ei oldud direktiivi kasutusele võetud.
Nõukogu direktiiv 2001/55/EÜ, 20. juulist 2001 sätestab miinimumnõuded ajutise kaitse andmiseks ümberasustatud isikute massilise sissevoolu korral ning meetmed liikmesriikide jõupingutuste tasakaalustamiseks nende isikute vastuvõtmisel ning selle tagajärgede kandmisel.
Seda tuleb lugeda koosmõjus 4. märtsil 1996. aastal vastu võetud nõukogu otsusega nr 96/198/JSK, mis sätestab hoiatus- ja kiirmenetluse, ümberasustatud isikute vastuvõtu ja ajutise elamisega seotud kohustuste jagamise korral ning arvestab nõukogu 25. septembri 1995. aasta resolutsiooniga ümberasustatud isikute vastuvõtu ja ajutise elamisega seotud kohustuste jagamise kohta.
1996. aastal tehtud otsuse kohaselt võtab iga liikmesriik ümberasustatud isikute vastuvõtmiseks vastu üksikasjaliku korra.
2001. aasta direktiivi eesmärgiks on "määrata kindlaks miinimumnõuded ajutise kaitse andmiseks selliste ümberasustatud isikute massilise sissevoolu korral, kes ei saa päritoluriiki tagasi pöörduda, ning tasakaalustada liikmesriikide jõupingutusi nende isikute vastuvõtmisel ning selle tagajärgede kandmisel"(art 1).
Direktiivi kohaselt on ajutine kaitse erandlik menetlus, mille eesmärk on anda massilise sissevoolu või eeldatava massilise sissevoolu korral viivitamatut ja ajutist kaitset kolmandatest riikidest pärit ümberasustatud isikutele, kes ei saa päritoluriiki tagasi pöörduda, eelkõige kui valitseb oht, et varjupaigasüsteem ei suuda nimetatud sissevoolu menetleda kahjustamata oma tõhusat toimimist kõnealuste isikute ning teiste kaitset taotlevate isikute huvides.
Ajutise kaitse peaksid saama isikud, kes on põgenenud relvastatud konfliktide või püsiva vägivalla piirkondadest. Ajutine kaitse ei mõjuta pagulasseisundi tunnustamist 1951. aasta Genfi põgenike konventsiooni kohaselt, mis tähendab, et isikutel on õigus taotleda ka enda pagulaseks tunnistamist.
Ajutine kaitse antakse üldjuhul üheks aastaks ja see lõpeb maksimaalse kaitsetähtaja lõppemisel või vastavalt nõukogu otsusele, mille nõukogu teeb kvalifitseeritud häälteenamusega Euroopa Komisjoni ettepanekul. Seega võib Euroopa Liit kaitseaega pikendada. Sellest tulenevalt on tegemist ikkagi ajutise kuni aastase meetmega.
Nõukogu uus otsus lõpetada ajutise kaitse andmine saab põhineda asjaolul, et olukord päritoluriigis võimaldab ajutise kaitse saajate turvalist ja püsivat tagasipöördumist, võttes nõuetekohaselt arvesse inimõigusi ja põhivabadusi ning liikmesriikide kohustusi seoses tagasisaatmise keeluga. Nõukogu otsusest teavitatakse ka Euroopa Parlamenti.
Seega kehtib ajutine kaitse Ukraina kodanikele kuni ei tehta teistsugust otsust olukorras, mis võimaldab isikutel oma riiki tagasi pöörduda. Nähes, millised on Ukraina elurajoonide ja elamiseks vajalikke muude struktuuride purustused, võib vaid eeldada, et paljudel inimestel pole võimalik oma koju tagasi pöörduda. Ajutistele lahendustele lisaks tuleb hakata otsima ka pikaajalisi lahendusi, sh elamise legaliseerimine Eestis. Selleks tuleb üle vaadata Eesti kvoodisüsteem ning elamislubade andmise võimalused.
Eelnimetatud Euroopa Liidu otsuste valguses peab ka Eesti looma oma reeglid vastuvõtuks. Eestil sellise massilise sisserände kogemusi pole, teise maailmasõja aegne valu ja elukorraldus on ununenud. Nüüd on ka aeg alustada läbirääkimisi Euroopa Liidu tasandil 2015. aastal loodud ümberpaigutamise mehhanismi käivitamiseks ning paluda abi inimeste vastuvõtmiseks Euroopa Liidu riikidesse, kus põgenike arv on väiksem ja suuremad võimalused neile elamisväärset elu pakkuda. Liitu kuulumine eeldab solidaarsuskohustuste täitmist, kuid vajadusel ka selle kasutamist.
Toimetaja: Kaupo Meiel