Sõnades peavad kõik kaasamist* oluliseks. Huvirühmade vaheline konkurents ja sellest tulenev erinevate osapoolte vahel jagunev võim käib kaasaegse demokraatia juurde. Pidevad läbirääkimised peaksid pakkuma vastukaalu võimu liigsele koondumisele ühe grupi või isiku kätte.

Reaalsuses pärsib aga avalikkuse kaasamine riigiasutuste efektiivset tööd. Vähemalt selline mulje jääb kaasatavatele, kes meenuvad ametnikele tihti alles siis, kui arengudokumendi või õigusakti sisu on juba suures osas otsustatud.

Kaasamine keskkonnapoliitikas

Keskkonnapoliitikas on avalikkuse kaasamisele tähelepanu pööratud juba aastakümneid. Keskkonnainfo kättesaadavust ja keskkonnaotsustesse kaasamist reguleerib 1998. aastast rahvusvaheline Århusi konventsioon, mille kohaselt on igal inimesel õigus elada keskkonnas, mis vastab tema tervise ja heaolu vajadustele.

Konventsiooni järgi parandab üldsuse osalemine keskkonnapoliitikas otsuste kvaliteeti ja kiirendab nende täitmist, samuti annab võimaluse inimestele väljendada oma muret keskkonna pärast ning suurendab üldsuse keskkonnateadlikkust.

Eesti ratifitseeris Århusi konventsiooni 6. juunil 2001 ja formaalselt meie kaasamisprotsessid toimivad. Ometi nendivad keskkonnaühendused, et kaasamine toimub tihti näiliselt, reaalne koosloome sisulistes küsimustes puudub.

Eestis levinud tava kutsuda riigiasutuste infoseminare "kaasamisseminarideks" süvendab samuti arusaama kaasamisest kui ühepoolsest teavitusest. Muidugi on huvirühmade informeerimine oluline, kuid see ei asenda nendega konsulteerimist kõigis poliitikakujundamise etappides.

Millest jääb vajaka?

Millest jääb Eestis keskkonnaotsuste tegemisel vajaka? Järgnevalt toon välja mõned Eesti Keskkonnaühenduste Koja (EKO) liikmete kogemused viimaste aastate kaasamisprotsessidest.

Ebarealistlikud tähtajad on jätkuvalt probleemiks. Üks hiljutine ja terav näide on Natura hindamise korraldust muutev eelnõu, mis esitati selle aasta aprillis avalikule konsultatsioonile hoopis relvaseaduse muutmise paketi osana (tuntud ka kui Nursipalu pakett), ja seda kolmepäevase tähtajaga. Seejuures teavitas keskkonnaministeerium EKO-t kaks päeva enne tähtaega.

Tegu ei olnud pelgalt paari sätte kohandamisega, vaid põhimõttelise muudatusega keskkonnamõju hindamise normistikus. Isegi kui eksperdid hülgaksid paariks päevaks oma palgatöö, ei oleks neil võimalik anda mahukale kobareelnõule kahe ööpäevaga piisavalt põhjalikku tagasisidet.

Selle eelnõu sisulise eelkäija (KeHJS ja LKS muutmise seaduse eelnõu) kaasamisprotsess oli aga juba varem keskkonnaekspertidele muret valmistanud. 2022. aasta septembris toimus eelnõu avalik konsultatsioon kümnepäevase tähtajaga. Selle järel ei saanud EKO mitte mingit infot ettepanekutega arvestamise ja edasise ajakava kohta.

Juurdepääs keskkonnateabele on eraldi pikaajaline probleem, millest on kirjutanud ka Keskkonnaõiguse Keskus vastusena Århusi konventsiooni rakendamise aruannetele. Sagedased on olukorrad, kus asutus keeldub teabenõudele vastamast ja keskkonnaühendus on sunnitud nõudma teavet välja kohtu kaudu.

Kui kaasatakse, siis tihti on kaasatud huvipoolte seas ülekaalus tööstuse esindajad, mis kajastub ka vastu võetud otsustes. Näiteks oli 17. jaanuaril 2023. aastal toimunud kormorani töörühma koosolekule kutsutud kuus kalurite ühendust ja ainsa keskkonnaühendusena Eesti Ornitoloogiaühing. Koosolekul esitasid kõik ühendused oma seisukohad, kuid ühtki otsust vastu ei võetud.

Oma üllatuseks said ornitoloogid aga hiljem keskkonnaameti protokollist lugeda, et koosolekul otsustati muuhulgas hakata välja andma kormoranide munade õlitamise lubasid. Ornitoloogiaühingu protestile vastuseks lisati protokollile lause, et Eesti Ornitoloogiaühing jäi eriarvamusele, kuid otsuseid ei muudetud. Hiljem, kui munade õlitamise load olid välja antud, mainisid keskkonnaameti ametnikud, et ornitoloogid olid otsuse tegemisse kaasatud.

Samuti oli keskkonnaühenduste puudulikku kaasamist näha Eesti taaste- ja vastupidavuskavasse taastuvenergia kiirendamise (REpowerEU) peatüki koostamisel. Keskkonnaühendused saatsid oma ettepanekud omal algatusel ja varakult, kuid neile tagasisidet ei saanud.

Keskkonnaühendustega muudatusi sisuliselt ei arutatud, vaid ainult teavitati tehtud otsustest infoseminaril. See-eest konsulteeriti aga teiste ministeeriumidega, tööstus- ja taastuvenergiaühendustega, energia-, kütte- ja transpordiettevõtetega ja paari ülikooliga. Vastuseks keskkonnaühenduste kirjadele selgitati, et Euroopa Komisjoni juhised olid olnud liiga ebaselged, et võimaldada avalike arutelude läbiviimist.

Sel nädalal avaldas Eesti Roheline Liikumine koos kaheksa Euroopa keskkonnaühendusega raporti, mis analüüsib muuhulgas REpowerEU algatuse kaudu eraldatud rahade üle otsustamist ning kodanike kaasamist neisse otsustesse. Raportis väidetakse, et nii soovitud kui ka vajalik Euroopa pööre rohelisemaks takerdub sellesse, et kodanikke ei ole investeeringute üle otsustamisse kaasatud.

Halbade näidete kõrval on ekspertidel mõningaid kogemusi ka mõistlike tähtaegade ja sisuliste aruteludega. Paljudes avalikes konsultatsioonides võetakse keskkonnaühenduste ettepanekuid arvesse. Näitena saab tuua maapõueseaduse muudatuste väljatöötamiskavatsuse koostamise ja Suure väina püsiühenduse eriplaneeringu protsessi.

Siiski kehtib ka pealtnäha eeskujulikes protsessides tõsiasi, et kõige põhimõttelisemad otsused – näiteks, kas mõni riiklik eriplaneering on üldse sellisel kujul sobiv – on juba enne huvirühmadega suhtlemise alustamist ära tehtud. Alles jääb vaid planeeringu detailides kaasa rääkimine.

Selline praktika on otseselt vastuolus Århusi konventsiooniga, mille järgi peab üldsusel olema osalemise võimalus juba otsustamise algetapis, kui kõik variandid on lahtised. Nii peaks see toimima iga kaasamise puhul, vastasel juhul ei saagi me rääkida kaasamisest, vaid hoopis informeerimisest.

Üks näide varakult ära otsustatud lähenemisest on viis, kuidas Eesti näeb riikliku energia- ja kliimakava ehk REKK-i rolli. Tegu peaks olema riigi tulevikku visioneeriva ning teistele arengukavadele teed rajava dokumendiga, kuid Eestis käsitletakse seda pelgalt kokkuvõttena juba seatud eesmärkidest.

Ka Euroopa Komisjoni juhend toob välja, et praegu uuendamisel REKK-id peavad peegeldama vahepeal suurenenud kliimaambitsioone. Ministeeriumi vaatest ei vaja REKK-i ajakohastamine suuremat kaasamist, sest kõik seal kirjas olevad eesmärgid on juba varem ära otsustatud mõnes arengukavas või seaduses, mille puhul on kaasamine juba toimunud.

Harva juhtub sedagi, et pika kaasamisprotsessi tulem hüljatakse täielikult ja alustatakse uuesti nullist. Markantseim näide on metsanduse arengukava 2021-2030, mille 2018. aastal alanud protsessi tulemusena valminud arengustsenaariumid heideti 2019. aasta lõpus kõrvale. 2021. aasta märtsis avalikustas ministeerium täiesti uue dokumendi, mille koostamises huvirühmad ei olnud osalenud.

Üks põhjendus kaasamistulemuse eiramiseks võib olla laiem ministeeriumide võimetus kaasamisprotsesse juhtida. Tihti oodatakse kaasatud osapooltelt lisaks probleemide välja toomisele ka detailsete lahenduste väljatöötamist, mis kõigi osapooltega arvestaks.

Näitena saab tuua maapõueseaduse muudatuste väljatöötamiskavatsuse koostamise, mille puhul loodeti, et lahendusettepanekud käivad välja huvirühmade esindajad. Huvirühmadelt ei saa aga oodata, et nad koostaksid ministeeriumi asemel terve seaduseelnõu, kui tegu pole just eraldi tellitud ja tasustatud tööga.

Kui riigil puudub võimekus või tahtmine huvirühmade seisukohtade vahel keskteed leida, siis juhtubki nii, et avaliku konsultatsiooni mõju on peaaegu olematu ning kaasamisest väljutakse dokumendiga, mis jäi põhimõtteliselt samaks. 

Ekspertidelt tasuta töö eeldamine on laiem krooniline probleem, millest on kirjutanud Karin Bachmann.

Ühest küljest on positiivne, et EKO-le tuleb aastas üle 300 kirja erinevate kaasamiskutsetega. Teisalt aga võtab igas kaasamises osalemine eksperdilt väärtuslikku tööaega, mida keegi ei tasusta: vaja on põhjalikult tutvuda sadadesse lehekülgedesse ulatuvate materjalidega, neid analüüsida ja seisukoht kujundada, see kirjalikult vormistada ja töörühmade puhul ka korduvalt pikkadel aruteludel kohal käia.

EKO liikmete kogemusest on keeruline leida juhtumeid, kus töörühmas või komisjonis osalemine oleks tasustatud. Vabaühenduste projektipõhine rahastusmudel ei suuda neid ootamatuid kulusid aga ette arvestada ega katta. Muidugi sooviksid eksperdid panustada, kuid lõpuks on neilgi vaja küttearveid maksta.

Vajalik on kaasamisplaan

On selge, et kaasamise halduskoormus on suur probleem ka riigiasutustele. "Kaasamine on tõhus üksnes juhul, kui seda toetab riigiasutuste töökorraldus," tuuakse välja õigusloomepoliitika põhialustes aastani 2030.

Praktikad saavad muutuda vaid siis, kui kaasamiseks kuluv aeg ja töömaht on algusest peale õigusloomeprotsessi sisse arvestatud. Iga kaasamist vajava tegevuse juurde tuleks koostada ja avalikustada vastav kaasamisplaan.

Kaasamise hea tava on selgelt liiga üldine, et sellest ametnikele igapäevases töös kasu oleks. Hea samm on riigikantselei koostatud avatud valitsemise teekaart, mis teeb riigiasutustele 30 sisukat ettepanekut kaasava otsustamise parandamiseks. Muuhulgas lubatakse seal koostada kaasamise hea tava rakendamise juhised, mis kohandatakse asutuse või valdkonna eripäraga. Loodetavasti jõuavad need ideed peagi ka praktikas kasutusse.

Juhenditest üksi ei ole kasu, kui riigiasutused jätkavad harjumuspärases rütmis. Eelkõige on vaja suhtumise muutust: kaasamine ei ole ebamugav takistus otsuste tegemisel, vaid võimalus teha kaalutletumaid, õiglasemaid ja lõpuks ka legitiimsemaid otsuseid, seejuures kasvatades usaldust riigiasutuste vastu. Ideaalis võiks kaasamine võimestada nii kaasatavat kui kaasajat. Õnneks pakub peagi algav kliimaseaduse koostamise protsess võimaluse vigade paranduseks.