Rait Maruste: eriolukord parlamentaarses riigis ({{contentCtrl.commentsTotal}})

Rait Maruste
Rait Maruste Autor/allikas: ERR

Meil võivad valitsuse liikmeteks olla ka inimesed, kes pole saanud demokraatlikku legitimatsiooni valijailt. Seeläbi saame olukorra, kus mittevalitud inimesed otsustavad põhiseaduse aluspõhimõtete ja põhiõiguste ja vabaduste ning riigi toimimise põhimõtete kehtivusmäära üle. Osundatu on kaalukas lisapõhjus, miks peab eriolukorda juhtimises ja otsuste tegemises osalema ka parlament, kirjutab Rait Maruste.

Eriolukord (state of emergency) on riiki ja tema toimimist sedavõrd tõsiselt puudutav ohuolukord, et enamike riikide põhiseadustes on selle tarvis asjakohane regulatsioon, kuidas avalik võim sellisel puhul käituma peab. On välja kujunenud ka teatud rahvusvaheliselt tunnustatud standardid, mida peetakse kohaseks neis olukordades järgida.

Et riikide valitsemismudelid on erinevad, siis võivad ka regulatsioonid, standardid ja praktikad oluliselt erineda, sestap alljärgnevalt parlamentaarset demokraatiat ja õigusriiklust järgivate riikides üldiselt omaksvõetud valitsemise korraldusest eriolukorras.

Selgituseks veel ehk seda, et eriolukord on üldmõiste, mis võib olla liigitatud alavormideks nagu hädaolukord, erakorraline olukord, piiramisolukord, sõjaolukord vmt ning vastavalt on erinevusi ka olukordade regulatsioonides ja neis rakendatavates meetmetes. Olukordade nimetused ja valitsusvolitused on sõltuvad riikide ajaloolistest kogemustest ja tavadest.

Eriolukorra väljakuulutamine ja lahendamine

Vajadus eriolukorra järele võib tuleneda rahvust ja riiki tõsiselt ohustavast sündmusest või protsessist - nakkushaigusest, looduskatastroofist (maavärin, üleujutus või tsunami), kontrollimatuks kasvanud sisemistest rahvarahutustest, üldisest majandus(finants) kollapsist või vahetust ja reaalsest välise agressiooni ohust.

Oluline on, et riigi legitiimne valitsus on hinnanud olukorra sedavõrd tõsiseks ja riiklust ohustavaks, et tavapäraste valitsemismeetoditega seda lahendada enam ei saa ning valitsus on sunnitud tegema asjakohase deklaratsiooni eriolukorra väljakuulutamiseks.

Eriolukorra väljakuulutamises otsuses peetakse oluliseks kajastada järgmist:

  • eriolukord on tähtajaline ja erandlik;
  • oht ühiskonnale peab olema reaalne, tõsine ja vahetu;
  • ühiskonda sügavalt puudutav otsus peab olema laiapõhjaline ning rahva esinduskogu – parlamendi poolt tehtud või tema poolt heaks kiidetud;
  • väljakuulutamine peab olema avalik ning selgitama kokkuvõtvalt muutust avalikus elus;
  • rakendatavad meetmed peavad olema legaalsed, proportsionaalsed ja kohased ohuga toimetulekuks;
  • milliseid avaliku elu ja riigihalduse muudatusi ning piiranguid rakendatakse ning kuidas need sobituvad põhiõiguste ja vabadustega ning kuidas toimub riigi rahvusvaheliste kohustuste täitmine.

Eriolukorra lahendamises on kaks olulist poolt:

  1. asjakohane õiguslik raamistik, mis koosneb riigiõiguslikust (konstitutsioonilisest) ning muust õiguslikust baasist ning
  2. operatiivne, juhtimis- ja organisatoorne raamistik plaanide, juhtimisstruktuuride, strateegiliste varude ja otsustamis pädevuste näol. Need mõlemad pooled peavad olema eelnevalt paigal ja toimima koostöös. Seejuures, operatiivne raamistik peab toimima õigusraamistiku sees ja seda järgides. Seda ad hoc looma hakata on põhimõtteliselt vale ja ka hilja.

Kuigi valitsused on kalduvad haarama täitev-korraldavate ehk operatiivsete meetmete järele ja vähem tähelepanu pöörama tegevuse õiguslikele alustele, on viimased esmatähtsad, sest need on reeglina paigale seatud eelneva laiapõhjalise legitiimse demokraatliku (parlamentaarse) protsessi kaudu.

Need on olulised veel ka sel põhjusel, et puudutavad demokraatliku riigikorralduse põhialuseid, võimude tasakaalu ja vastastikust kontrolli, põhiõigusi ja vabadusi ja õigusriikluse aluseid.

Põhiseadus kehtib endiselt

Meie eriolukord kuulutati välja Hädaolukorra seadusele tuginedes ja on lohutavalt selgitatud, et see pole erakorraline või sõjaseisukord ning põhiseadus kehtib endiselt.

Jah, see on nii ja aktides on tõesti erinevusi, kuid määrav pole mitte olukorra nimetus, vaid reaalsed sammud ja meetmed ning nende tagajärjed nii inimestele kui demokraatlikule põhiseaduslikule riigikorraldusele.

Eesti põhiseadus reguleerib kohati detailse üksikasjalikkusega mõningaid protseduurilisi reegleid (näiteks presidendi valimisel), kuid on enam kui minimalistlik ühiskonda sügavalt puudutava eriolukorra käsitamisel.

Põhiseaduse § 87 lg 8 sätestab üksnes Vabariigi Valitsuse pädevuse kuulutada "loodusõnnetuse ja katastroofi korral või nakkushaiguse leviku tõkestamiseks välja eriolukorra riigis või selle osas". Kõik. Riigikogu kuulutab küll välja riigikaitselise erakorralise olukorra (sõjaseisukorra), kuid see on teine, kuigi sarnane teema, mis vajab samuti kõige olulisemas põhiseaduslikku regulatsiooni.

Rahva esindusorgani – riigikogu - osalust eriolukorra väljakuulutamises, tegevuste ja meetmete planeerimises ning parlamentlikku järelevalvet põhiseadus ette ei näe. See on ilmselt jäetud tavapärase parlamentliku tegevuse osaks (päritakse ministritelt aru, arutatakse komisjonides jmt).

Midagi erakorralist ei näe me ka parlamendi tegevuses. See on olukord, mida ei saa kuidagi pidada mõistlikuks ja parlamentaarsele riigikorraldusele kohaseks. On ju esindusdemokraatia ja parlamentarism Eesti Vabariigi riigiõigusliku korralduse üks aluspõhimõtteid ning tegu olukorraga, millest hullemat meil seni olnud ei ole.

Kogu taasiseseisvusaja jooksul pole aset leidnud nii sügavat ja massiivset põhiõiguste ja vabaduste piiramist ning ühiskonna ellu sekkumist. Piiratud on põhiseaduslikud ühinemisvabadus, liikumisvabadus, õigus eraelu puutumatusele, omandiõigus, õigus haridusele, ettevõtlusvabadus.

Jah, piirangud üldiselt on olnud vajalikud ning eesmärgikohased ja ilmselt ka seaduskohased. Kuid jutt ei ole siinkohal meetmete sisust, vaid nende kehtestamise protseduurist. Raskuskese on täielikult täitevvõimu käes. Seda täitevvõimu ehk valitsuse otsuse ja peaministri korralduste alusel, mööda minnes kõrgeimast võimust ehk seaduseandjast. Jah, need sammud võivad olla seaduslikud, kuid kas ka kõiges põhiseaduslikud, vajab veel järelemõtlemist ja läbivaidlemist.

Meil võivad valitsuse liikmeteks olla ka mittevalitud inimesed. Inimesed, kes pole saanud demokraatlikku legitimatsiooni valijailt. Seeläbi saame olukorra, kus mittevalitud inimesed otsustavad põhiseaduse aluspõhimõtete ja põhiõiguste ja vabaduste ning riigi toimimise põhimõtete kehtivusmäära üle. Osundatu on kaalukas lisapõhjus, miks peab eriolukorda juhtimises ja otsuste tegemises osalema ka parlament.

Eesti suursaadiku poolt Euroopa Nõukogu teavitamine Inimõiguste konventsiooni artikkel 15 rakendamisest on õigustatud ja asjakohane, sest kui Strasbourgi kohus peaks asuma hindama piirangutega seotud kohtuasju Eestist, siis vaadatakse kindlasti ka sellekohase taganemisdeklaratsiooni olemasolu. Kuid riigiõiguslikult on oluline see, et taoline deklaratsioon tulnuks teha vähemalt valitsuse tasandil, paremal juhul ka parlamendis läbiarutatult, ja juba eriolukorda välja kuulutades.

Mis puutub väitesse, et Eesti põhiseaduses ettenähtud õigused ja vabadused on garanteeritud ja neil on tagatud siseriiklik põhiseaduslikkuse kaitse, siis see kõlab ilusalt ja on õige formaalselt. Kuid tegelikkus on see, et üksikisik, kellele on osaks langenud tema põhiseaduslike õiguste riive, saab sellekohase kohtuasja algatada ainult selleks, et tunnistada õigustloov akt ehk seadus või määrus vastuolus olevaks põhiseadusega

Seaduslikkuse kontroll on küll vajalik, kuid põhiseadusliku korra ja põhiõiguste kaitseks ebapiisav. Õigusi ja vabadusi saab piirata, ja tavaliselt piirataksegi, ka üksikaktidega, sh korralduste ja toimingutega.

Lisaselgituseks. Põhiseaduslikkuse kohtulik kontroll algab puudutatud isiku nõudmisel maakohtust. Peale aeganõudvat menetlust maakohtus jõuab asi otsuseni, et põhiseaduslikkuse riive on olemas. Sealt edasi liigub asi meie põhiseaduslikkuse järelevalve kohtusse ehk riigikohtusse. Riigikohtusse inimene otse, nn individuaalkaebusega, pöörduda ei saa. Ka riigikohtus nõuab menetlus aega ja võib lõppeda otsusega, et õigust loova akti X pügal Y on vastuolus põhiseadusega.

Mis on tulemus inimesele?

Ei midagi. Sai teada, et õigustloov akt või selle säte on vastuolus põhiseadusega. Kompensatsiooniks tal selles menetluses õigust ei ole. Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt ei ole selline tulem efektiivseks kaitseabinõuks. Otsusest tuleneb küll riigi kohustus viia õigust loov akt põhiseadusega kooskõlla, kuid kas ja millal see teostub, selles selgus puudub, see on pikema tuleviku küsimus.

Aeg loobuda 1990. aastate alguse põhimõtetest

Põhiseadus ei näe ette ühtegi võimalust riigiõiguslikke protseduure eirata või neid suvaliselt muuta. Ka eriolukorras mitte. Aga võinuks, kuid praegu on sellest hilja rääkida. Seega tuleb toimida nagu põhiseadus ette näeb.

Riigikogul pole ühtegi põhiseaduslikku võimalust oma kohustustest loobuda või neid valikuliselt täita. Siin põrkume veel kord ja sel korral täie selgusega sellele, et meie parlamendi töö- ja kodukord on aegunud, parlamendi olemuslikku rolli ahendav ja tänapäeva oludele mittevastav, formaalne ja jäik.

Riigikogu esimehe ütelus, et ta sai eriolukorra kehtestamisest teada meediast, on parlamentaarses riigis skandaalne. Ilmselt oli samasuguses teadmatuses ka ülejäänud parlament. Küsimus ei ole isegi selles, et parlament tulnuks kaasata. Kaasamine ja otsustamine on kaks ise asja. Parlament pidanuks osalema ja otsustama. Isegi juhul, kui otsuse valmistas ette valitsus, pidanuks sellega tulema riigikogu ette.

Kas meie riigikogu töö- ja kodukorra järgi on võimalik see, et akuutne ja ühiskonnale tähtis sündmus juhtub täna ja homme tuleb parlamendi plenaar ehk täiskogu kokku asja üle debateerima ja otsustama kui vaja? Nagu näiteks briti parlamendis. Kui on võimalik, siis miks seda ei ole kasutatud?

Kus on parlamentidele omased erakondade esimeeste regulaarsed ja televisioonis üle kantavad avalikud debatid? Neis debattides saanuks ehk selgust ka selles, milline on olukord seaduses ette nähtud riikliku tegevusvaruga hädaolukorra tarvis, mis praegust olukorda jälgides on olnud karjuvalt puudulik.

Kriis, mille sarnaste kordumist, ka lähiajal, ei saa kuidagi välistada, tõi reljeefselt esile riigikogu töö- ja kodukorra ebaadekvaatsuse situatsiooni nõudmiste suhtes. Puudu on riigikogu töö regulatsioon eriolukordades, sh näiteks töötamine nn miniparlamendina nagu näiteks Saksamaal, kaugtöö ja elektroonilise osalemine ja hääletamine jmt. Aeg on 1990. aastate alguse põhimõtetest, reeglitest ja praktikast välja astuda.

Toimetaja: Kaupo Meiel

Hea lugeja, näeme et kasutate vanemat brauseri versiooni või vähelevinud brauserit.

Parema ja terviklikuma kasutajakogemuse tagamiseks soovitame alla laadida uusim versioon mõnest meie toetatud brauserist: